autorstwa Catherine Killough, 29 listopada 2017 r., Dziennik płata.
Prezydent Trump konsekwentnie fałszywie przedstawiał przebieg negocjacji między Koreą Północną a Stanami Zjednoczonymi. W swoim przemówieniu przed Zgromadzeniem Narodowym Korei Południowej wyciągnął jeden wniosek ze złożonej historii ciężko wypracowanych osiągnięć dyplomatycznych: „Reżim północnokoreański realizuje swoje programy nuklearne i pociski balistyczne wbrew wszelkim zapewnieniom, porozumieniom i zobowiązaniom, jakie złożył do Stanów Zjednoczonych i ich sojuszników”.
Krytyka Korei Północnej za jej niedoskonałe wyniki w negocjacjach nie jest niczym nowym ani niezwykłym, ale nigdy nie była bardziej niebezpieczna. W serii tweetów z zeszłego miesiąca Trump nie tylko zdyskredytował wcześniejsze wysiłki dyplomatyczne mające na celu „ośmieszenie amerykańskich negocjatorów”, ale także zakończył z niepokojącą dwuznacznością: „Przepraszam, tylko jedna rzecz zadziała!”
Jeśli nie dyplomacja, to ta „jedna rzecz” brzmi jak uderzenie wojskowe, poważna propozycja, która odbija się echem w całym establishmentu polityki zagranicznej Waszyngtonu. Jak zauważył Evan Osnos w swoim artykuł dla New Yorker, „Czy klasa polityczna dryfuje w kierunku wojny z Koreą Północną?” idea wojny prewencyjnej stała się tak wszechobecna, że nawet były sekretarz Gabinetu Demokratów zwierzył się: „Gdyby był dzisiaj w rządzie, poparłby atak na Koreę Północną, aby uniemożliwić jej rozpoczęcie uderzenia na Amerykę”.
Dla tych, którzy chcą zapobiec wojnie, która mogłaby spowodować miliony ofiar na Półwyspie Koreańskim, nie ma opcji militarnych. Jednak dla wielu Demokratów promowanie dyplomacji wiąże się z ryzykiem zasygnalizowania słabości. Nic dziwnego, że środki ekonomiczne, które są na granicy między karą a niezupełnie wojną, otrzymują najszersze ponadpartyjne poparcie.
Biorąc pod uwagę tę sytuację polityczną, konieczne jest skorygowanie wypaczonej historii negocjacji między USA a Koreą Północną – zwłaszcza że tendencja do postrzegania rozmów jako ustępstw lub ugody jest coraz silniejsza. Wiele z tego wynika ze sposobu, w jaki krytycy sformułowali pierwszą dwustronną umowę pod przywództwem USA z Koreą Północną i jej ostateczny upadek.
Umowa, która zamroziła broń nuklearną Korei Północnej
W 1994 roku Stany Zjednoczone i Korea Północna znalazły się na krawędzi wojny. Po raz pierwszy stosunkowo nieznany reżim na północ od 38th równoległy groził wybuchem nuklearnym. Po wydaleniu wszystkich międzynarodowych inspektorów z kraju, Korea Północna przygotowywała się do wydobycia plutonu o wartości sześciu bomb z prętów paliwowych w swoim reaktorze badawczym w Yongbyon.
W tamtym czasie świeżo upieczony prezydent Bill Clinton rozważał podjęcie działań militarnych, w tym planu przeprowadzenia uderzeń chirurgicznych na obiekty nuklearne Korei Północnej. Wielu z jego najwyższych urzędników wątpiło, czy uda im się przekonać Koreańczyków z północy do rozwijania broni jądrowej. Jako zastępca sekretarza obrony ds. bezpieczeństwa międzynarodowego Ashton Carter powiedziany, „W żaden sposób nie byliśmy pewni, czy uda nam się odwieść ich od podjęcia tego kroku”.
Jednak jako były sekretarz obrony William Perry Przypomina, ryzyko wywołania drugiej wojny koreańskiej zmusiło administrację do podążania ścieżką dyplomatyczną. Spotkanie byłego prezydenta Jimmy'ego Cartera i przywódcy Korei Północnej Kim Il Sunga doprowadziło do poważnych rozmów dwustronnych, których kulminacją było zawarcie uzgodnionych ram między Stanami Zjednoczonymi a Koreą Północną 21 października 1994 r.
W tej przełomowej umowie Korea Północna zgodziła się zamrozić i ostatecznie zdemontować swoje reaktory z moderacją grafitową w zamian za paliwo i dwa odporne na proliferację reaktory lekkowodne. Reaktory te mogły wytwarzać energię, ale praktycznie nie mogły być użyte do produkcji broni jądrowej.
Przez prawie dekadę Stany Zjednoczone utrzymywały bezpośrednią, otwartą linię komunikacji z paranoicznym i niepewnym reżimem. Taki poziom zaangażowania umożliwił dwóm adwersarzom zawarcie porozumienia, które miało znaczący, materialny skutek: Korea Północna zaprzestała produkcji plutonu na osiem lat. Jako były ambasador USA w Korei Południowej Thomas Hubbard zawarta, uzgodnione ramy „okazały się niedoskonałe… Ale uniemożliwiły Korei Północnej wyprodukowanie do tej pory aż 100 broni jądrowych”.
Niestety, osiągnięcia te zostały przyćmione przez upadek Agreed Framework, w którym „upadek” stał się synonimem „porażki”. Ale powiedzenie, że transakcja nie powiodła się, zbyt wąsko definiuje, jaki sukces może realistycznie pociągać za sobą kraj, który nosi tyle bagażu historycznego, co Korea Północna. Słabe relacje w mediach, w tym pominięcia niedociągnięć po stronie amerykańskiej umowy, są częściowo winne. Ale jastrzębi konserwatyści, którzy od dawna wykorzystują porozumienie jako przestrogę przed liberalnymi ustępstwami, ponoszą w dużej mierze winę.
Zarówno Stany Zjednoczone, jak i Korea Północna odegrały rolę w upadku uzgodnionych ram, ale twierdzenie, że Korea Północna oszukiwała, przesłania ten fakt. Wkrótce po tym, jak administracja Clintona pośredniczyła w zawarciu umowy, Republikanie przejęli kontrolę nad Kongresem, co skutkowało „brakiem woli politycznej”. według głównego negocjatora Roberta Gallucciego i doprowadziła do znacznych opóźnień w realizacji amerykańskich zobowiązań.
Opozycja Kongresu ponownie osiągnęła szczyt w 1998 r. pośród oskarżeń, że Północ ukrywa podziemny obiekt nuklearny w Kumchang-ri. Zamiast przyjąć podejście karne, administracja Clintona przekazała swoje obawy bezpośrednio Korei Północnej i, starając się uratować porozumienie, wynegocjowała nową umowę, która zezwalała Stanom Zjednoczonym na regularne inspekcje podejrzanego miejsca, w których nie znaleziono żadnych dowodów aktywność nuklearna.
To dyplomatyczne podejście utrzymywało się nawet wtedy, gdy postępujący program rakietowy Korei Północnej wywołał nowe alarmy. Po wystrzeleniu przez Koreę Północną pocisku balistycznego dalekiego zasięgu nad Japonią w 1998 r. administracja Clintona zleciła niewielkiemu zespołowi ekspertów rządowych wewnętrznych i zewnętrznych przeprowadzenie przeglądu polityki Korei Północnej, który obejmowałby cele określone w uzgodnionych ramach.
Były sekretarz obrony William Perry współpracował z rządami Korei Północnej, Korei Południowej, Chin i Japonii w tak zwanym procesie Perry'ego. Kilka rund negocjacji zakończyło się w 1999 r. raportem, w którym nakreślono zalecenia dla Stanów Zjednoczonych, aby dążyły do możliwego do zweryfikowania zawieszenia i ostatecznego likwidacji działań Północy w zakresie broni jądrowej i pocisków dalekiego zasięgu. Z kolei zespół ds. przeglądu polityki stwierdził, że Stany Zjednoczone muszą podjąć kroki w celu rozwiązania problemów bezpieczeństwa Północy i ustanowienia normalnych stosunków.
Korea Północna odpowiedziała pozytywnie, nie tylko zgadzając się na zamrożenie testów rakietowych na czas rozmów, ale także wysyłając swojego starszego doradcę wojskowego do Waszyngtonu, aby omówił szczegóły propozycji Perry'ego z prezydentem Clintonem. Sekretarz stanu Madeleine Albright odwzajemniła wizytę, udając się do Pjongjangu na spotkanie z Kim Jong Ilem pod koniec tego miesiąca.
Jednak rozmach dla byłego specjalnego doradcy prezydenta Wendy Sherman nazywa „kusząco bliska” propozycja utknęła w martwym punkcie w następnym miesiącu wraz z wyborem George'a W. Busha. Ówczesny sekretarz stanu Colin Powell stwierdził, że polityka Korei Północnej będzie kontynuowana tam, gdzie przerwał Clinton, ale Bush, który zdecydował się anulować wszystkie negocjacje z Koreą Północną na następne dwa lata, unieważnił go.
Administracja Busha zboczyła daleko od kursu dyplomatycznego, który administracja Clintona z trudem utrzymywała. Bush dodał Koreę Północną do swojej triady państw „osi zła”. Dick Cheney odrzucił dyplomację na rzecz zmiany reżimu, twierdząc: „Nie negocjujemy ze złem. Pokonujemy to. Ówczesny podsekretarz stanu ds. kontroli zbrojeń, John Bolton, wykorzystał raporty wywiadu o rzekomym tajnym programie wzbogacania uranu, aby zniweczyć umowę, której nigdy nie popierał. Jak sam mówi: „To był młot, którego szukałem, aby rozbić Uzgodnione Ramy”.
W końcu administracja Busha twierdziła, że północnokoreański urzędnik potwierdził istnienie podejrzanego programu wzbogacania uranu. Korea Północna odmówiła przyjęcia, co doprowadziło do ciągłych oskarżeń, że każda ze stron łamie umowę. Zamiast pracować nad przezwyciężeniem rosnącej nieufności, Stany Zjednoczone wycofały się z umowy w 2002 roku.
Uzgodnione ramy redux
Odmowa współpracy Busha z Koreą Północną powróciła, by prześladować jego administrację w 2003 roku. Korea Północna szybko wznowiła swój program plutonowy i ogłosiła, że posiada broń nuklearną. Przekonane o konieczności wznowienia negocjacji Stany Zjednoczone przystąpiły do rozmów sześciostronnych z Chinami, Rosją, Japonią i Koreą Południową.
Kilka rund dialogu doprowadziło dwa lata później do przełomu w postaci wspólnego oświadczenia z 2005 r., w którym Północ zobowiązała się do porzucenia „wszelkiej broni jądrowej i istniejących programów jądrowych”. Ale gdy tylko sześć stron ogłosiło porozumienie, Departament Skarbu USA zamroził aktywa Korei Północnej w banku Makau, Banco Delta Asia.
Dla przywódców Korei Północnej odcięcie im dostępu do kapitału w wysokości 25 milionów dolarów było poważnym przestępstwem i sugerowało, że Stany Zjednoczone nie traktują poważnie zawarcia umowy. Nawet ci pracujący dla administracji, tacy jak główny negocjator, ambasador Christopher Hill, postrzegali ten akt jako próbę „całkowitego zboczenia z negocjacji”.
Niezależnie od intencji Departamentu Skarbu USA, zamrożenie spowodowało zniweczenie lat ciężko wypracowanych postępów w odbudowie zaufania. Korea Północna zemściła się w 2006 roku nie tylko testując osiem rakiet, ale także zdetonując swój pierwszy ładunek nuklearny.
Stany Zjednoczone ledwie uratowały negocjacje, znosząc zamrożenie i usuwając Koreę Północną z listy państwowych sponsorów terroryzmu w 2007 roku. W zamian Korea Północna ponownie przyjęła inspektorów jądrowych i wyłączyła swój reaktor Yongbyon, eksplodując wieżę chłodniczą w dramatycznym wydarzeniu transmitowanym przez telewizję. Wyrządzono jednak wystarczająco dużo szkód, aby zanim pojawiły się nowe spory dotyczące środków weryfikacyjnych, rozmowy sześciostronne znalazły się w impasie i nie przeszły do końcowej fazy demontażu programu broni jądrowej Korei Północnej.
Ograniczenia strategicznej cierpliwości
Podobnie jak poprzednia administracja, prezydent Obama nie spieszył się z negocjacjami z Koreą Północną. Chociaż Obama od samego początku jasno dał do zrozumienia, że przyjmie podejście prodyplomatyczne i „wyciągnie rękę” do tych reżimów, które „chcą otworzyć pięść”, Korea Północna spadła nisko na jego liście priorytetów polityki zagranicznej.
Zamiast tego polityka „strategicznej cierpliwości” zastępowała wszelkie ukierunkowane wysiłki mające na celu przywrócenie Korei Północnej do stołu negocjacyjnego. Chociaż drzwi do rozmów pozostały technicznie otwarte, Stany Zjednoczone kontynuowały sankcje i kampanie nacisków, podobnie jak obecna postawa administracji Trumpa. Korea Północna odpowiedziała na swój udział w prowokacjach, w tym w drugiej próbie nuklearnej i dwóch śmiertelnych potyczkach na granicy z Koreą Południową.
Dopiero w 2011 roku administracja Obamy wznowiła rozmowy o denuklearyzacji. Po krótkiej czkawce po śmierci Kim Dzong Ila oba kraje ogłosiły w lutym 2012 r. umowę „Dnia przestępnego”. Korea Północna zgodziła się na moratorium na swoje testy rakietowe i nuklearne dalekiego zasięgu w zamian za 240,000 XNUMX ton metrycznych pomocy żywnościowej .
Szesnaście dni później Korea Północna ogłosiła plany wystrzelenia satelity w kosmos. Stany Zjednoczone stały na stanowisku, że taki start naruszyłby warunki umowy, podczas gdy Korea Północna twierdził,, „wystrzelenie satelity nie jest wliczone w wystrzelenie rakiety dalekiego zasięgu” i kontynuowało swoje plany.
Administracja natychmiast zerwała umowę, co jest kłopotliwym posunięciem, biorąc pod uwagę wcześniejsze wysiłki USA mające na celu zajęcie się ryzykiem związanym z technologiami rakietowymi podwójnego zastosowania. Na przykład Stany Zjednoczone przez dziesięciolecia odrzucały prośby Korei Południowej o zwiększenie zasięgu pocisków balistycznych w obawie, że rozpocznie to regionalny wyścig zbrojeń. W obliczu rosnącej presji Stany Zjednoczone osiągnęły w 2001 r. porozumienie, które rozszerzyło zakres działalności Korei Południowej w zakresie pocisków rakietowych, jednocześnie wprowadzając określone ograniczenia w jej programie kosmicznym, takie jak wyraźne użycie paliwa płynnego.
Zamiast ponownie przeanalizować umowę, aby wyraźniej rozróżnić, co jest dopuszczalne w odniesieniu do wystrzelenia satelity lub rakiety, Stany Zjednoczone pozwoliły negocjacjom z Koreą Północną po raz kolejny zejść na dalszy plan.
Jedyna opcja
Gdyby Bush dotrzymał uzgodnionych ram, gdyby twardogłowi nie sabotowali rozmów sześciostronnych i gdyby Obama wyjaśnił warunki umowy z dnia przestępnego, Korea Północna mogłaby nie być nuklearnym koszmarem, który trapi dziś Stany Zjednoczone i ich sojuszników.
Ale złamane obietnice i spalone mosty nie są usprawiedliwieniem dla porzucenia dyplomacji. Istnieje wiele lekcji płynących z nierównych wyników negocjacji, które warto wyciągnąć, w tym konieczność bezpośredniego zajęcia się problemami bezpieczeństwa Korei Północnej oraz krytyczne znaczenie koordynacji między agencjami USA.
Nadal istnieje możliwość zawarcia kompromisu z Koreą Północną, ale Trump grozi jej zamknięciem za każdym razem, gdy nie docenia wartości negocjacji. Jak każdy prezydent od czasów Clintona w końcu zrozumiał, że jeśli alternatywą dla Korei Północnej jest wojna, każda opcja dyplomatyczna musi zostać w pełni zbadana. Miliony istnień ludzkich wisi na włosku.
Catherine Killough jest stypendystką Roger L. Hale w Ploughshares Fund, globalnej fundacji zajmującej się bezpieczeństwem. Uzyskała tytuł magistra studiów azjatyckich w Szkole Służby Zagranicznej na Uniwersytecie Georgetown. Śledź na Twitterze @catkillough. Zdjęcie: Jimmy Carter i Kim Ir Sen.
