door Catherine Killough, 29 november 2017, Lob logboek.
President Trump heeft consequent het onderhandelingsrecord tussen Noord-Korea en de Verenigde Staten verkeerd voorgesteld. In zijn toespraak voor de Zuid-Koreaanse Nationale Assemblee trok hij één conclusie uit een complexe geschiedenis van zuurverdiende diplomatieke prestaties: “Het Noord-Koreaanse regime heeft zijn nucleaire en ballistische raketprogramma’s voortgezet in weerwil van elke verzekering, overeenkomst en toezegging die het heeft gedaan. aan de Verenigde Staten en hun bondgenoten.”
Het is niet nieuw of ongewoon om Noord-Korea uit te schelden vanwege zijn onvolmaakte onderhandelingsprestaties, maar het is nog nooit zo gevaarlijk geweest. In een reeks tweets vorige maand bracht Trump niet alleen diplomatieke inspanningen uit het verleden in diskrediet omdat ze 'Amerikaanse onderhandelaars voor de gek hielden', maar concludeerde hij ook met alarmerende dubbelzinnigheid: 'Sorry, maar één ding zal werken!'
Als het geen diplomatie is, dan klinkt dat 'één ding' als een militaire aanval, een serieus voorstel dat door heel het buitenlandbeleid van Washington heeft weergalmd. Zoals Evan Osnos opmerkte in zijn dit artikel voor de New Yorker, "Drijft de politieke klasse af richting oorlog met Noord-Korea?" het idee van een preventieve oorlog is zo alomtegenwoordig geworden dat zelfs een voormalig democratisch kabinetssecretaris toevertrouwde: "Als hij vandaag in de regering zou zitten, zou hij de aanval op Noord-Korea steunen om te voorkomen dat het een aanval op Amerika zou lanceren."
Voor degenen die een oorlog willen voorkomen die miljoenen slachtoffers zou kunnen maken op het Koreaanse schiereiland, zijn er geen militaire opties. Maar voor veel democraten loopt het bevorderen van diplomatie het risico een teken van zwakte te zijn. Het is niet verwonderlijk dat economische maatregelen die de grens overschrijden tussen bestraffend en niet-helemaal-oorlog, de breedste tweeledige steun krijgen.
Gezien deze politieke omgeving is het absoluut noodzakelijk om de vertekende geschiedenis van de onderhandelingen tussen de VS en Noord-Korea te corrigeren, vooral omdat de neiging om gesprekken als verzoening of deals als concessies te zien, sterker wordt. Veel daarvan komt voort uit de manier waarop critici de eerste door de VS geleide bilaterale overeenkomst met Noord-Korea en de uiteindelijke ineenstorting ervan hebben opgesteld.
De deal die de kernwapens van Noord-Korea bevroor
In 1994 stonden de Verenigde Staten en Noord-Korea op de rand van oorlog. Het was de eerste keer dat het relatief onbekende regime ten noorden van de 38th parallel dreigde nucleair te worden. Nadat alle internationale inspecteurs het land waren uitgezet, bereidde Noord-Korea zich voor om zes bommen aan plutonium voor wapens uit de splijtstofstaven in zijn Yongbyon-onderzoeksreactor te halen.
Destijds overwoog president Bill Clinton met een nieuw gezicht militaire actie te ondernemen, waaronder een plan om chirurgische aanvallen uit te voeren op de nucleaire installaties van Noord-Korea. Veel van zijn topambtenaren betwijfelden of ze de Noord-Koreanen ervan konden overtuigen kernwapens te ontwikkelen. Als adjunct-secretaris van Defensie voor Internationale Veiligheid Ashton Carter zei, "We hadden er geenszins vertrouwen in dat we ze zouden kunnen overhalen om die stap niet te zetten."
Echter, als voormalig minister van Defensie William Perry herinnerdedwongen de risico's van het uitbreken van een tweede Koreaanse oorlog de regering om een diplomatieke weg in te slaan. Een ontmoeting tussen de voormalige president Jimmy Carter en de Noord-Koreaanse leider Kim Il Sung leidde tot serieuze bilaterale gesprekken die op 21 oktober 1994 culmineerden in het overeengekomen kader tussen de VS en Noord-Korea.
In deze baanbrekende deal stemde Noord-Korea ermee in om zijn grafietgemodereerde reactoren te bevriezen en uiteindelijk te ontmantelen in ruil voor brandstof en twee proliferatiebestendige lichtwaterreactoren. Deze reactoren konden stroom produceren, maar konden praktisch gezien niet worden gebruikt om kernwapens te maken.
Bijna tien jaar lang onderhielden de Verenigde Staten een directe, open communicatielijn met een paranoïde en onzeker regime. Dat niveau van betrokkenheid maakte het voor twee tegenstanders mogelijk om zich te committeren aan een overeenkomst met een significant, materieel resultaat: Noord-Korea stopte acht jaar lang met de productie van plutonium. Als voormalig VS-ambassadeur in Zuid-Korea Thomas Hubbard gesloten, bleek het Agreed Framework "onvolmaakt te zijn ... Maar het weerhield Noord-Korea er nu van om maar liefst 100 kernwapens te produceren."
Helaas worden deze prestaties overschaduwd door de ineenstorting van het Agreed Framework, waarin 'ineenstorting' synoniem is geworden met 'falen'. Maar om te zeggen dat de deal is mislukt, definieert te nauw wat succes realistisch zou kunnen inhouden met een land dat zoveel historische bagage met zich meedraagt als Noord-Korea. Slechte berichtgeving in de media, waaronder het weglaten van tekortkomingen aan de Amerikaanse kant van de deal, is deels de schuld. Maar agressieve conservatieven, die de overeenkomst lang hebben uitgebuit als een waarschuwend verhaal van liberale verzoening, hebben grotendeels de schuld.
Zowel de Verenigde Staten als Noord-Korea speelden een rol bij de ineenstorting van het Agreed Framework, maar de bewering dat Noord-Korea vals speelde, vertroebelt dat feit. Kort nadat de regering-Clinton de deal tot stand had gebracht, kregen de Republikeinen de controle over het Congres, wat resulteerde in "een gebrek aan politieke wil". volgens hoofdonderhandelaar Robert Gallucci, en leidde tot aanzienlijke vertragingen bij de levering van Amerikaanse verplichtingen.
De oppositie van het Congres bereikte opnieuw een hoogtepunt in 1998 te midden van beschuldigingen dat het Noorden een ondergrondse nucleaire faciliteit in Kumchang-ri verborgen hield. In plaats van een bestraffende aanpak te volgen, deelde de regering-Clinton haar zorgen rechtstreeks mee aan de Noord-Koreanen en, in een poging de overeenkomst te redden, onderhandelde ze over een nieuwe deal die de Verenigde Staten toestond om de verdachte plek regelmatig te inspecteren, waar ze geen enkel bewijs vonden van nucleaire activiteit.
Deze diplomatieke aanpak hield aan, zelfs toen het oprukkende raketprogramma van Noord-Korea nieuwe alarmsignalen deed afgaan. Na de lancering door Noord-Korea van een ballistische langeafstandsraket boven Japan in 1998, gaf de regering-Clinton een klein team van binnen en buiten de regering opgedragen deskundigen een Noord-Korea-beleidsevaluatie uit te voeren die de doelstellingen van het overeengekomen kader zou omvatten.
Voormalig minister van Defensie William Perry werkte samen met de regeringen van Noord-Korea, Zuid-Korea, China en Japan in wat bekend werd als het Perry-proces. Verschillende onderhandelingsronden culmineerden in 1999 in een rapport met aanbevelingen voor de Verenigde Staten om te streven naar een verifieerbare opschorting en uiteindelijke ontmanteling van de nucleaire en langeafstandsraketactiviteiten van het Noorden. Op zijn beurt vond het beleidsevaluatieteam dat de Verenigde Staten stappen moeten ondernemen om de veiligheidsproblemen van het Noorden aan te pakken en normale betrekkingen aan te gaan.
Noord-Korea reageerde positief door niet alleen ermee in te stemmen het testen van raketten voor de duur van de besprekingen te bevriezen, maar ook zijn senior militaire adviseur naar Washington te sturen om de details van Perry's voorstel met president Clinton te bespreken. Minister van Buitenlandse Zaken Madeleine Albright beantwoordde het bezoek door later die maand naar Pyongyang te reizen voor een ontmoeting met Kim Jong Il.
Echter, momentum voor wat voormalig speciaal adviseur van de president Wendy Sherman Dit betekent dat we onszelf en onze geliefden praktisch vergiftigen. een "verleidelijk dichtbij" voorstel liep de volgende maand vast met de verkiezing van George W. Bush. Toenmalig staatssecretaris Colin Powell verklaarde dat het beleid van Noord-Korea zou worden voortgezet waar Clinton was gebleven, maar Bush, die besloot alle onderhandelingen met Noord-Korea voor de komende twee jaar af te gelasten, negeerde hem.
De regering-Bush week ver af van de diplomatieke koers die de regering-Clinton met veel moeite volhield. Bush voegde Noord-Korea toe aan zijn drietal 'as van het kwaad'-staten. Dick Cheney verwierp diplomatie voor regimeverandering en beweerde: “We onderhandelen niet met het kwaad. Wij verslaan het." De toenmalige staatssecretaris voor wapenbeheersing, John Bolton, gebruikte inlichtingenrapporten over een vermoedelijk geheim uraniumverrijkingsprogramma om een deal waar hij nooit voorstander van was, te dwarsbomen. In zijn eigen woorden: "Dit was de hamer waar ik naar op zoek was om het overeengekomen raamwerk te vernietigen."
Uiteindelijk beweerde de regering-Bush dat een Noord-Koreaanse ambtenaar het bestaan van het vermoedelijke uraniumverrijkingsprogramma had bevestigd. Noord-Korea ontkende de bekentenis, wat leidde tot heen en weer beschuldigingen dat beide partijen de deal schonden. In plaats van te werken aan het wegnemen van het groeiende wantrouwen, trokken de Verenigde Staten zich in 2002 terug uit de deal.
Het Overeengekomen Raamwerk Redux
De weigering van Bush om zich met Noord-Korea in te laten, bleef zijn regering in 2003 achtervolgen. Noord-Korea hervatte snel zijn plutoniumprogramma en kondigde aan dat het over een kernwapen beschikte. Overtuigd van de noodzaak om de onderhandelingen opnieuw aan te gaan, sloten de Verenigde Staten zich aan bij China, Rusland, Japan en Zuid-Korea in de Six Party Talks.
Verschillende dialoogrondes leidden twee jaar later tot een doorbraak met de gezamenlijke verklaring van 2005, waarin het Noorden beloofde "alle kernwapens en bestaande nucleaire programma's" op te geven. Maar zodra de zes partijen de overeenkomst hadden aangekondigd, bevroor de Amerikaanse schatkist de Noord-Koreaanse tegoeden in de Macau-bank, Banco Delta Asia.
Voor de Noord-Koreaanse leiders was het een ernstige overtreding om hun toegang tot $ 25 miljoen aan kapitaal af te sluiten en suggereerde dat het de Verenigde Staten niet serieus was om een deal te sluiten. Zelfs degenen die voor de administratie werkten, zoals hoofdonderhandelaar ambassadeur Christopher Hill, zagen de daad als een poging "de onderhandelingen volledig op een zijspoor te zetten".
Wat de bedoelingen van het Amerikaanse ministerie van Financiën ook waren, de bevriezing had tot gevolg dat jaren van zuurverdiende vooruitgang om het vertrouwen te herstellen, teniet werden gedaan. Noord-Korea nam in 2006 wraak door niet alleen acht raketten af te vuren, maar ook zijn eerste nucleaire apparaat tot ontploffing te brengen.
De Verenigde Staten hebben de onderhandelingen ternauwernood gered door de bevriezing op te heffen en Noord-Korea in 2007 van de lijst van staatssponsors van terrorisme te verwijderen. In ruil daarvoor liet Noord-Korea nucleaire inspecteurs weer toe en schakelde het zijn Yongbyon-reactor uit, waardoor de koeltoren explodeerde in een dramatisch televisie-evenement. Maar er was zoveel schade aangericht dat tegen de tijd dat er nieuwe geschillen ontstonden over verificatiemaatregelen, de Six Party Talks in een patstelling belandden en niet in de laatste fase van de ontmanteling van het kernwapenprogramma van Noord-Korea kwamen.
De beperkingen van strategisch geduld
Net als de regering vóór hem was president Obama traag met het bemiddelen in onderhandelingen met Noord-Korea. Hoewel Obama vanaf het begin duidelijk maakte dat hij pro-diplomatie zou zijn en "de hand zou reiken" naar die regimes "die bereid zijn je vuisten te ontspannen", stond Noord-Korea laag op zijn lijst van prioriteiten voor buitenlands beleid.
In plaats daarvan stond een beleid van "strategisch geduld" in de plaats van elke gerichte poging om Noord-Korea weer aan de onderhandelingstafel te krijgen. Hoewel de deur voor gesprekken technisch gezien open bleef, voerden de Verenigde Staten sancties en drukcampagnes door, vergelijkbaar met de huidige houding van de Trump-regering. Noord-Korea vuurde zijn deel van de provocaties af, waaronder een tweede kernproef en twee dodelijke schermutselingen aan de grens met Zuid-Korea.
Pas in 2011 hervatte de regering-Obama de denuclearisatiebesprekingen. Na een korte hapering na de dood van Kim Jong Il, kondigden de twee landen in februari 2012 een "Schrikkeldag"-deal aan. Noord-Korea stemde in met een moratorium op zijn langeafstandsraket- en kernproeven in ruil voor 240,000 ton voedselhulp .
Zestien dagen later kondigde Noord-Korea zijn plannen aan om een satelliet de ruimte in te lanceren. De Verenigde Staten waren van mening dat een dergelijke lancering in strijd zou zijn met de voorwaarden van de overeenkomst, terwijl Noord-Korea beweerde, "de lancering van de satelliet is niet inbegrepen in de lancering van de langeafstandsraket" en ging door met zijn plannen.
De regering schrapte de deal onmiddellijk, een verbijsterende stap gezien eerdere Amerikaanse inspanningen om de risico's van rakettechnologieën voor tweeërlei gebruik aan te pakken. Zo hebben de Verenigde Staten tientallen jaren lang Zuid-Koreaanse verzoeken om het bereik van hun ballistische raketten uit te breiden afgewezen uit angst dat dit een regionale wapenwedloop zou ontketenen. Onder toenemende druk bereikten de Verenigde Staten in 2001 een overeenkomst die de reikwijdte van de raketactiviteiten van Zuid-Korea uitbreidde en tegelijkertijd specifieke beperkingen oplegde aan zijn ruimtelanceringsprogramma, zoals het uitdrukkelijke gebruik van vloeibare brandstof.
In plaats van de deal opnieuw te bekijken om duidelijker te onderscheiden wat acceptabel is in termen van een satelliet- of raketlancering, lieten de Verenigde Staten de onderhandelingen met Noord-Korea opnieuw in het water vallen.
De enige optie
Als Bush zich aan het Agreed Framework had gehouden, als hardliners de Six Party Talks niet hadden gesaboteerd en als Obama de voorwaarden van de Leap Day-deal had verduidelijkt, zou Noord-Korea misschien niet de nucleaire nachtmerrie zijn die de Verenigde Staten en hun bondgenoten vandaag in haar greep houdt.
Maar gebroken beloften en afgebrande bruggen zijn geen excuus om de diplomatie op te geven. Er zijn tal van lessen uit een ongelijk onderhandelingsrecord die de moeite waard zijn om eruit te halen, waaronder de noodzaak om de veiligheidsproblemen van Noord-Korea frontaal aan te pakken en het cruciale belang van coördinatie tussen de Amerikaanse agentschappen.
Er is nog steeds een opening voor een compromis met Noord-Korea, maar Trump dreigt het te sluiten elke keer dat hij de waarde van onderhandelingen onderschat. Zoals elke president sinds Clinton uiteindelijk is gaan begrijpen, als het alternatief met Noord-Korea oorlog is, moet elke diplomatieke optie ten volle worden onderzocht. Miljoenen levens staan op het spel.
Catherine Killough is de Roger L. Hale Fellow bij Ploughshares Fund, een wereldwijde beveiligingsstichting. Ze behaalde haar MA in Asian Studies aan de School of Foreign Service aan Georgetown University. Volg op Twitter @catkillough. Foto: Jimmy Carter en Kim Il Sung.
