Кетрін Кіллоу, 29 листопада 2017 р., Лобовий журнал.
Президент Трамп постійно спотворює результати переговорів між Північною Кореєю та Сполученими Штатами. У своїй промові перед Національною асамблеєю Південної Кореї він зробив один висновок зі складної історії важко зароблених дипломатичних досягнень: «Північнокорейський режим продовжував свої ядерні та балістичні ракетні програми всупереч усім запевненням, угодам і зобов’язанням, які він брав. для Сполучених Штатів та їхніх союзників».
Лаяти Північну Корею за її недосконалу переговорну історію – це не нове й не рідкість, але ніколи не було так небезпечно. У серії твітів минулого місяця Трамп не тільки дискредитував минулі дипломатичні зусилля за те, що вони «зробили американських переговорників дурними», але й зробив висновок із тривожною двозначністю: «Вибачте, тільки одне спрацює!»
Якщо не дипломатія, то це «єдине» звучить як військовий удар, серйозна пропозиція, яка лунає у всьому зовнішньополітичному істеблішменті Вашингтона. Як зазначив Еван Оснос у своєму стаття для Житель Нью-Йорка, «Чи рухається політичний клас до війни з Північною Кореєю?» ідея превентивної війни стала настільки поширеною, що навіть колишній секретар кабінету міністрів від Демократичної партії зізнався: «якби він був сьогодні в уряді, то підтримав би напад на Північну Корею, щоб не дати їй нанести удар по Америці».
Для тих, хто прагне запобігти війні, яка може призвести до мільйонів жертв на Корейському півострові, немає військових варіантів. Але для багатьох демократів сприяння дипломатії ризикує виявити слабкість. Не дивно, що економічні заходи, які перетинають межу між каральними та не зовсім війною, отримують найширшу підтримку обох партій.
Враховуючи цю політичну обстановку, виправлення спотвореної історії переговорів між США та Північною Кореєю є обов’язковим, особливо в умовах, коли тенденція розглядати переговори як умиротворення, а угоди як поступки, стає все сильнішою. Багато в чому це пов’язано з тим, як критики сформулювали першу двосторонню угоду під керівництвом США з Північною Кореєю та її остаточний крах.
Угода, яка заморозила ядерну зброю Північної Кореї
У 1994 році США і Північна Корея були на порозі війни. Це був перший випадок, коли відносно невідомий режим на північ від 38th паралельно погрожував стати ядерним. Вигнавши з країни всіх міжнародних інспекторів, Північна Корея підготувалася витягти збройовий плутоній на шість бомб із паливних стрижнів свого дослідницького реактора в Йонбені.
У той час новий президент Білл Клінтон розглядав можливість вдатися до військових дій, включаючи план проведення хірургічних ударів по ядерних об'єктах Північної Кореї. Багато його високопосадовців сумнівалися, що їм вдасться переконати північнокорейців відмовитися від розробки ядерної зброї. Як помічник міністра оборони з міжнародної безпеки Ештон Картер сказав, «Ми жодним чином не були впевнені, що зможемо відмовити їх від цього кроку».
Втім, як і колишній міністр оборони Вільям Перрі нагадавРизик прискорення другої корейської війни змусив адміністрацію піти дипломатичним шляхом. Зустріч між колишнім президентом Джиммі Картером і лідером Північної Кореї Кім Ір Сеном призвела до серйозних двосторонніх переговорів, кульмінацією яких стала Рамкова угода між США і Північною Кореєю 21 жовтня 1994 року.
У цій знаковій угоді Північна Корея погодилася заморозити і зрештою демонтувати свої реактори з графітовим сповільнювачем в обмін на паливо та два стійкі до розповсюдження легководні реактори. Ці реактори могли виробляти електроенергію, але не могли, практично кажучи, використовуватися для виготовлення ядерної зброї.
Майже десять років Сполучені Штати підтримували пряму, відкриту лінію зв’язку з параноїдальним і небезпечним режимом. Такий рівень взаємодії дозволив двом супротивникам укласти угоду зі значним матеріальним результатом: Північна Корея припинила виробництво плутонію на вісім років. Як колишній посол США в Південній Кореї Томас Хаббард уклали, Рамкова домовленість «виявилася недосконалою… Але вона завадила Північній Кореї виробити до цього часу 100 одиниць ядерної зброї».
На жаль, ці досягнення затьмарені крахом Рамкової домовленості, де «крах» став синонімом «провалу». Але сказати, що угода провалилася надто вузько, це означає, що реально може призвести до успіху з країною, яка має стільки ж історичного багажу, як Північна Корея. Погане висвітлення в засобах масової інформації, в тому числі замовчування недоліків американської сторони угоди, частково виною тому. Але яструбині консерватори, які довгий час використовували угоду як застереження про ліберальне умиротворення, значною мірою винні.
І Сполучені Штати, і Північна Корея зіграли свою роль у краху Рамкової домовленості, але твердження про те, що Північна Корея зрадила, приховує цей факт. Невдовзі після того, як адміністрація Клінтона уклала угоду, республіканці отримали контроль над Конгресом, що призвело до «браку політичної волі». відповідно до головного переговірника Роберта Галлуччі, і призвело до значних затримок у виконанні зобов'язань США.
Опозиція в Конгресі знову досягла піку в 1998 році на тлі звинувачень у тому, що Північ приховує підземний ядерний об'єкт у Кумчанг-рі. Замість того, щоб застосувати каральний підхід, адміністрація Клінтона повідомила про свої занепокоєння безпосередньо північнокорейцям і, прагнучи врятувати угоду, домовилася про нову угоду, яка дозволяла Сполученим Штатам проводити регулярні інспекції підозрілого місця, де не вдалося знайти жодних доказів ядерна діяльність.
Цей дипломатичний підхід зберігся навіть тоді, коли прогресуюча ракетна програма Північної Кореї викликала нову тривогу. Після запуску Північною Кореєю балістичної ракети великої дальності над Японією в 1998 році адміністрація Клінтона доручила невеликій групі внутрішніх і зовнішніх урядових експертів провести огляд політики Північної Кореї, який охоплював би цілі, викладені в Рамковій домовленості.
Колишній міністр оборони Вільям Перрі співпрацював з урядами Північної Кореї, Південної Кореї, Китаю та Японії в тому, що стало відомо як процес Перрі. Декілька раундів переговорів завершилися у 1999 році звітом, у якому викладено рекомендації для Сполучених Штатів щодо призупинення, яке можна перевірити, і остаточного демонтажу ядерної діяльності Північної Кореї та ракет дальньої дії. У свою чергу, група аналізу політики виявила, що Сполучені Штати повинні вжити заходів для вирішення проблем безпеки Північної Кореї та встановлення нормальних відносин.
Північна Корея відповіла позитивно, не лише погодившись заморозити свої ракетні випробування на час переговорів, але й надіславши свого старшого військового радника до Вашингтона для обговорення деталей пропозиції Перрі з президентом Клінтоном. Держсекретар Мадлен Олбрайт відповіла на візит, вирушивши до Пхеньяну на зустріч з Кім Чен Іром пізніше того ж місяця.
Однак імпульс для того, що колишній спеціальний радник президента Венді Шерман званий «надзвичайно близька» пропозиція застопорилася наступного місяця з обранням Джорджа Буша. Тодішній держсекретар Колін Пауелл заявив, що політика Північної Кореї триватиме там, де зупинився Клінтон, але Буш, який вирішив скасувати всі переговори з Північною Кореєю на наступні два роки, скасував його.
Адміністрація Буша сильно відхилилася від дипломатичного курсу, який адміністрація Клінтона намагалася підтримувати. Буш додав Північну Корею до своєї тріади держав «осі зла». Дік Чейні відкидав дипломатію для зміни режиму, стверджуючи: «Ми не ведемо переговорів зі злом. Ми перемагаємо це». Тодішній заступник держсекретаря з питань контролю над озброєннями Джон Болтон використовував звіти розвідки про ймовірну таємну програму збагачення урану, щоб зруйнувати угоду, яку він ніколи не підтримував. За його власними словами, «це був молоток, який я шукав, щоб зруйнувати Рамкову домовленість».
Зрештою, адміністрація Буша стверджувала, що офіційний представник Північної Кореї підтвердив існування підозрюваної програми збагачення урану. Північна Корея заперечила це визнання, що призвело до неодноразових звинувачень у тому, що кожна сторона порушує угоду. Замість того, щоб працювати над подоланням зростаючої недовіри, Сполучені Штати відмовилися від угоди в 2002 році.
Узгоджена рамка Redux
Відмова Буша співпрацювати з Північною Кореєю знову переслідувала його адміністрацію в 2003 році. Північна Корея швидко відновила свою плутонієву програму та оголосила, що володіє ядерною зброєю. Переконавшись у необхідності відновлення переговорів, Сполучені Штати приєдналися до шестисторонніх переговорів з Китаєм, Росією, Японією та Південною Кореєю.
Кілька раундів діалогу привели до прориву через два роки, коли в 2005 році була прийнята Спільна заява, яка зобов’язала Північ відмовитися від «усієї ядерної зброї та існуючих ядерних програм». Але не встигли шість сторін оголосити про угоду, як Міністерство фінансів США заморозило північнокорейські активи в банку Макао Banco Delta Asia.
Для керівництва Північної Кореї обмеження доступу до капіталу в розмірі 25 мільйонів доларів було серйозним злочином і вказувало на те, що Сполучені Штати несерйозно налаштовані на укладання угоди. Навіть ті, хто працював на адміністрацію, як-от головний переговорник посол Крістофер Хілл, розцінили цей акт як спробу «повністю відвести переговори в сторону».
Якими б не були наміри Міністерства фінансів США, замороження призвело до руйнування років досягнутого важкою працею прогресу у відновленні довіри. Північна Корея у відповідь у 2006 році не лише провела випробувальний запуск восьми ракет, але й підірвала свій перший ядерний пристрій.
Сполучені Штати ледве врятували переговори, скасувавши заморожування та виключивши Північну Корею зі списку держав-спонсорів тероризму в 2007 році. Натомість Північна Корея знову допустила ядерних інспекторів і вивела з ладу реактор Йонбен, вибухнувши градирню в драматичному телевізійному подія. Але було завдано достатньо шкоди, щоб до того моменту, коли виникли нові суперечки щодо заходів перевірки, шестисторонні переговори зайшли в глухий кут і не змогли перейти до завершальної фази демонтажу ядерної програми Північної Кореї.
Обмеження стратегічного терпіння
Як і адміністрація до нього, президент Обама не поспішав у переговорах з Північною Кореєю. Хоча Обама з самого початку ясно дав зрозуміти, що він займе продипломатичний підхід і «протягне руку» тим режимам, які «бажають розтиснути ваш кулак», Північна Корея опустилася низько в його списку пріоритетів зовнішньої політики.
Натомість політика «стратегічного терпіння» замінила будь-які цілеспрямовані зусилля повернути Північну Корею за стіл переговорів. Незважаючи на те, що двері для переговорів залишалися технічно відкритими, Сполучені Штати продовжували санкції та кампанії тиску, схожі на нинішню позицію адміністрації Трампа. Північна Корея відповіла на провокації, включаючи друге ядерне випробування та дві смертоносні сутички на кордоні з Південною Кореєю.
Лише в 2011 році адміністрація Обами відновила переговори про денуклеаризацію. Після короткої затримки після смерті Кім Чен Іра в лютому 2012 року дві країни оголосили про угоду про «високосний день». Північна Корея погодилася на мораторій на ракети великої дальності та ядерні випробування в обмін на 240,000 XNUMX метричних тонн продовольчої допомоги. .
Через шістнадцять днів Північна Корея оголосила про плани запустити супутник у космос. США дотримувалися думки, що такий запуск порушить умови угоди, а Північна Корея стверджував,, «запуск супутника не входить у запуск ракети великої дальності» і продовжив свої плани.
Адміністрація негайно скасувала угоду, що викликало здивування, враховуючи попередні зусилля США щодо усунення ризиків ракетних технологій подвійного призначення. Наприклад, протягом десятиліть Сполучені Штати відмовляли південнокорейським запитам збільшити радіус дії їхніх балістичних ракет, побоюючись, що це почне регіональну гонку озброєнь. Під тиском, що зростає, Сполучені Штати досягли угоди в 2001 році, яка розширила сферу ракетної діяльності Південної Кореї, включно з конкретними обмеженнями на її програму запуску в космос, наприклад, явно виражене використання рідкого палива.
Замість того, щоб переглянути угоду, щоб більш чітко розрізнити, що прийнятно з точки зору запуску супутника чи ракети, Сполучені Штати знову дозволили переговорам із Північною Кореєю зійти на другий план.
Єдиний варіант
Якби Буш дотримувався Рамкової домовленості, якби прихильники жорсткої лінії не саботували шестисторонні переговори і якби Обама прояснив умови угоди у Високосний день, Північна Корея могла б не бути тим ядерним кошмаром, який сьогодні охопив Сполучені Штати та їхніх союзників.
Але порушені обіцянки та спалені мости не є приводом для відмови від дипломатії. У тріщинах нерівномірної історії переговорів є багато уроків, які варто витягти, включаючи необхідність прямого вирішення проблем безпеки Північної Кореї та критичну важливість міжвідомчої координації США.
Ще є можливість для компромісу з Північною Кореєю, але Трамп погрожує закрити її кожного разу, коли недооцінює цінність переговорів. Як зрештою зрозумів кожен президент після Клінтона, якщо альтернативою Північній Кореї є війна, кожен дипломатичний варіант має бути вивчений у повній мірі. Мільйони життів висять на волосині.
Кетрін Кіллоу є стипендіатом Роджера Л. Хейла у Plowshares Fund, глобальному фонді безпеки. Вона отримала ступінь магістра азійських досліджень у Школі дипломатичної служби Джорджтаунського університету. Підпишіться на Twitter @catkillough. Фото: Джиммі Картер і Кім Ір Сен.
