av Catherine Killough, 29 november 2017, Lobblogg.
President Trump har konsekvent missvisat förhandlingsrekordet mellan Nordkorea och USA. I sitt tal inför den sydkoreanska nationalförsamlingen drog han en slutsats från en komplex historia av hårt förvärvade diplomatiska landvinningar: "Den nordkoreanska regimen har fullföljt sina kärnvapen- och ballistiska missilprogram i trots av varje försäkran, överenskommelse och åtagande den har gjort. till USA och dess allierade."
Det är varken nytt eller ovanligt att kritisera Nordkorea för dess ofullkomliga förhandlingsresultat, men det har aldrig varit farligare. I en serie tweets förra månaden misskrediterade Trump inte bara tidigare diplomatiska ansträngningar för att "göra amerikanska förhandlare att dumma", utan avslutade också med alarmerande tvetydighet: "Tyvärr, bara en sak kommer att fungera!"
Om inte diplomati, så låter den "en sak" som ett militärt anfall, ett seriöst förslag som har gett eko i hela Washingtons utrikespolitiska etablissemang. Som Evan Osnos noterade i sin Artikeln för Ny Yorker, "Driver den politiska klassen mot krig med Nordkorea?" idén om ett förebyggande krig har blivit så genomgripande att till och med en före detta demokratisk kabinettssekreterare anförtrodde, "om han satt i regeringen i dag skulle han stödja attacken av Nordkorea, för att förhindra det från att inleda en attack mot Amerika."
För dem som försöker förhindra ett krig som kan resultera i miljontals dödsoffer på den koreanska halvön finns det inga militära alternativ. Men för många demokrater riskerar främjandet av diplomati att signalera svaghet. Föga överraskande får ekonomiska åtgärder som går på gränsen mellan att vara straffande och inte riktigt krig det bredaste bipartisan stöd.
Med tanke på denna politiska miljö är det absolut nödvändigt att korrigera den förvrängda historien om förhandlingarna mellan USA och Nordkorea – särskilt som tendensen att se samtal som eftergift, eller avtal som eftergifter, växer sig starkare. Mycket av det härrör från hur kritiker har utformat det första USA-ledda bilaterala avtalet med Nordkorea och dess slutliga kollaps.
Avtalet som fryste Nordkoreas kärnvapen
1994 stod USA och Nordkorea på randen av krig. Det var första gången som den relativt okända regimen norr om 38:anth parallellt hotade att bli kärnvapen. Efter att ha utvisat alla internationella inspektörer från landet förberedde sig Nordkorea för att utvinna sex bomber av vapenplutonium från bränslestavarna i sin forskningsreaktor i Yongbyon.
Vid den tiden övervägde en nybliven president Bill Clinton att vidta militära åtgärder, inklusive en plan för att genomföra kirurgiska attacker mot Nordkoreas kärnkraftsanläggningar. Många av hans högsta tjänstemän tvivlade på att de kunde övertala nordkoreanerna från att utveckla kärnvapen. Som assisterande försvarsminister för internationell säkerhet Ashton Carter sade, "Vi var inte på något sätt säkra på att vi kunde övertala dem från att ta det steget."
Men som tidigare försvarsminister William Perry erinras, tvingade riskerna att utlösa ett andra Koreakrig administrationen att följa en diplomatisk väg. Ett möte mellan tidigare president Jimmy Carter och Nordkoreas ledare Kim Il Sung ledde till allvarliga bilaterala samtal som kulminerade med USA-Nordkoreas överenskomna ramverk den 21 oktober 1994.
I detta landmärkeavtal gick Nordkorea med på att frysa och så småningom demontera sina grafitmodererade reaktorer i utbyte mot bränsle och två spridningsbeständiga lättvattenreaktorer. Dessa reaktorer kunde producera kraft, men kunde i praktiken inte användas för att tillverka kärnvapen.
I nästan ett decennium upprätthöll USA en direkt, öppen kommunikationslinje med en paranoid och osäker regim. Den nivån av engagemang gjorde det möjligt för två motståndare att förbinda sig till ett avtal med ett betydande, materiellt resultat: Nordkorea slutade producera plutonium i åtta år. Som tidigare USA:s ambassadör i Sydkorea Thomas Hubbard ingås, det överenskomna ramverket "visade sig vara ofullkomligt... Men det hindrade Nordkorea från att producera så många som 100 kärnvapen vid det här laget."
Tyvärr överskuggas dessa prestationer av det överenskomna ramverkets kollaps, där "kollaps" har blivit synonymt med "misslyckande". Men att säga att affären misslyckades definierar alltför snävt vad framgång realistiskt sett kan innebära med ett land som bär lika mycket historiskt bagage som Nordkorea. Dålig mediebevakning, inklusive utelämnanden av brister på den amerikanska sidan av affären, är delvis skyldiga. Men hökiska konservativa, som länge har utnyttjat avtalet som en varnande berättelse om liberal eftergift, har till stor del fel.
Både USA och Nordkorea spelade en roll i det överenskomna ramverkets kollaps, men påståendet att Nordkorea fuskade döljer detta faktum. Strax efter att Clinton-administrationen förmedlat avtalet, fick republikanerna kontroll över kongressen, vilket resulterade i "brist på politisk vilja." enligt chefsförhandlare Robert Gallucci, och ledde till betydande förseningar i leveransen av amerikanska åtaganden.
Kongressens opposition nådde sin topp igen 1998, mitt i anklagelserna om att norden gömde en underjordisk kärnkraftsanläggning i Kumchang-ri. Istället för att ta ett straffande tillvägagångssätt kommunicerade Clinton-administrationen sina farhågor direkt till nordkoreanerna och, för att rädda avtalet, förhandlade de fram ett nytt avtal som tillät Förenta staterna regelbundna inspektioner av den misstänkta platsen, där den inte lyckades hitta några bevis för kärnkraftsverksamhet.
Detta diplomatiska tillvägagångssätt bestod även när Nordkoreas framskridande missilprogram slog nya larm. Efter Nordkoreas uppskjutning av en ballistisk missil med lång räckvidd över Japan 1998, gav Clintonadministrationen ett litet team av interna och externa regeringsexperter i uppdrag att göra en översyn av Nordkoreas policy som skulle omfatta målen som beskrivs i det överenskomna ramverket.
Tidigare försvarsminister William Perry samarbetade med regeringarna i Nordkorea, Sydkorea, Kina och Japan i det som blev känt som Perryprocessen. Flera förhandlingsrundor kulminerade 1999 med en rapport som skisserade rekommendationer för Förenta staterna att fortsätta ett verifierbart avbrytande och eventuell nedmontering av nordens kärnvapen- och långdistansmissiler. I sin tur fann policygranskningsteamet att USA måste vidta åtgärder för att ta itu med nordens säkerhetsproblem och upprätta normala förbindelser.
Nordkorea svarade positivt genom att inte bara gå med på att frysa sina missiltestningar under samtalens varaktighet, utan också skicka sin seniora militära rådgivare till Washington för att diskutera detaljerna i Perrys förslag med president Clinton. Utrikesminister Madeleine Albright återgäldade besöket genom att resa till Pyongyang för ett möte med Kim Jong Il senare samma månad.
Men momentum för vad tidigare specialrådgivare till presidenten Wendy Sherman kallas ett "fräckande nära" förslag stannade nästa månad med valet av George W. Bush. Dåvarande utrikesminister Colin Powell uttalade att Nordkoreas politik skulle fortsätta där Clinton slutade, men Bush, som beslutade att avbryta alla förhandlingar med Nordkorea under de kommande två åren, åsidosatte honom.
Bushadministrationen avvek långt från den diplomatiska kurs som Clintonadministrationen ansträngde sig för att upprätthålla. Bush lade till Nordkorea till sin triad av "ondskans axel"-stater. Dick Cheney avvisade diplomati för regimändring och hävdade: "Vi förhandlar inte med ondskan. Vi besegrar det." Dåvarande understatssekreterare för vapenkontroll John Bolton använde underrättelserapporter om ett misstänkt hemligt program för anrikning av uran för att döda en affär som han aldrig gynnade. Med hans egna ord, "Det här var hammaren jag hade letat efter för att krossa det överenskomna ramverket."
Till slut påstod Bush-administrationen att en nordkoreansk tjänsteman bekräftade existensen av det misstänkta urananrikningsprogrammet. Nordkorea förnekade erkännandet, vilket ledde till fram och tillbaka anklagelser om att varje sida bröt mot avtalet. Istället för att arbeta för att övervinna växande misstro, backade USA ur affären 2002.
Det överenskomna ramverket Redux
Bushs vägran att samarbeta med Nordkorea kom tillbaka för att hemsöka hans administration 2003. Nordkorea återupptog snabbt sitt plutoniumprogram och meddelade att det hade ett kärnvapen. Övertygade om behovet av att återuppta förhandlingarna, anslöt sig USA till Kina, Ryssland, Japan och Sydkorea i sexpartssamtalen.
Flera omgångar av dialog ledde till ett genombrott två år senare med 2005 års gemensamma uttalande, som lovade norden att överge "alla kärnvapen och befintliga kärnprogram." Men inte förr hade de sex parterna tillkännagett avtalet förrän USA:s finansministerium frös nordkoreanska tillgångar i Macau-banken, Banco Delta Asia.
För det nordkoreanska ledarskapet var det ett allvarligt brott att kväva deras tillgång till 25 miljoner dollar i kapital och antydde att USA inte menade allvar med att göra en överenskommelse. Till och med de som arbetade för administrationen, som chefsförhandlaren ambassadör Christopher Hill, såg handlingen som ett försök att "sidospår förhandlingarna helt."
Oavsett det amerikanska finansdepartementets avsikter, hade frysningen effekten av att reda ut år av surt förvärvade framsteg för att återuppbygga förtroendet. Nordkorea svarade 2006 genom att inte bara provskjuta åtta missiler, utan också detonera sin första kärnvapenanordning.
USA räddade knappt förhandlingarna genom att häva frysningen och ta bort Nordkorea från listan över statliga sponsorer av terrorism 2007. I gengäld återtog Nordkorea kärnkraftsinspektörer och inaktiverade sin Yongbyon-reaktor, vilket exploderade kyltornet i en dramatisk tv-sänd händelse. Men tillräckligt med skada hade gjorts för att när nya tvister uppstod om verifieringsåtgärder landade sexpartssamtalen i ett dödläge och misslyckades med att gå in i slutfasen av avvecklingen av Nordkoreas kärnvapenprogram.
Strategiskt tålamods begränsningar
Liksom administrationen före honom var president Obama långsam med att förhandla med Nordkorea. Även om Obama redan från början gjorde klart att han skulle ta en pro-diplomatistrategi och "sträcka ut en hand" till de regimer som "villiga att öppna näven", hamnade Nordkorea lågt på sin lista över utrikespolitiska prioriteringar.
Istället stod en politik av "strategiskt tålamod" för alla riktade ansträngningar för att föra Nordkorea tillbaka till förhandlingsbordet. Även om dörren för samtal förblev tekniskt öppen, fortsatte USA sanktioner och påtryckningskampanjer inte olik Trump-administrationens nuvarande hållning. Nordkorea avfyrade sin andel av provokationerna, inklusive ett andra kärnvapenprov och två dödliga skärmytslingar vid gränsen till Sydkorea.
Det var inte förrän 2011 som Obama-administrationen återupptog förhandlingarna om kärnvapenavrustning. Efter en kort hicka efter Kim Jong Ils död tillkännagav de två länderna ett "skottdag"-avtal i februari 2012. Nordkorea gick med på ett moratorium för sina långdistansmissil- och kärnvapenprov i utbyte mot 240,000 XNUMX ton livsmedelsbistånd .
Sexton dagar senare meddelade Nordkorea sina planer på att skjuta upp en satellit i rymden. USA höll fast vid uppfattningen att en sådan lansering skulle bryta mot villkoren i avtalet, medan Nordkorea hävdade, "satellituppskjutningen ingår inte i långdistansmissiluppskjutningen" och fortsatte med sina planer.
Administrationen skrotade omedelbart avtalet, ett förbryllande drag med tanke på tidigare amerikanska ansträngningar för att ta itu med riskerna med missilteknik med dubbla användningsområden. Till exempel har USA i årtionden nekat sydkoreanska förfrågningar om att utöka räckvidden för sina ballistiska missiler av rädsla för att det skulle starta en regional kapprustning. Mitt i det växande trycket nådde USA en överenskommelse 2001 som breddade omfattningen av Sydkoreas missilaktiviteter samtidigt som det inkluderade specifika begränsningar för dess rymduppskjutningsprogram, såsom uttrycklig användning av flytande bränsle.
Istället för att se över affären för att tydligare särskilja vad som är acceptabelt i termer av en satellit- eller missiluppskjutning, lät USA återigen förhandlingarna med Nordkorea hamna på vägen.
Det enda alternativet
Om Bush hade hållit det överenskomna ramverket, om de hårdföra inte hade saboterat sexpartssamtalen och om Obama hade klargjort villkoren i skottdagsavtalet, skulle Nordkorea kanske inte vara den nukleära mardröm som griper USA och dess allierade idag.
Men brutna löften och brända broar är ingen ursäkt för att överge diplomatin. Det finns massor av lärdomar inom sprickorna av ett ojämnt förhandlingsrekord som är värt att utvinna, inklusive behovet av att ta itu med Nordkoreas säkerhetsproblem direkt och den avgörande betydelsen av amerikansk samordning mellan myndigheterna.
Det finns fortfarande en öppning för kompromiss med Nordkorea, men Trump hotar att stänga den varje gång han underskattar värdet av förhandlingar. Som varje president sedan Clinton så småningom har förstått, om alternativet med Nordkorea är krig, måste varje diplomatiskt alternativ undersökas till fullo. Miljontals liv hänger i balans.
Catherine Killough är Roger L. Hale Fellow på Plowshares Fund, en global säkerhetsstiftelse. Hon tog sin MA i asiatiska studier från School of Foreign Service vid Georgetown University. Följ på Twitter @catkillough. Foto: Jimmy Carter och Kim Il Sung.
