por Catherine Killough, 29 de novembro de 2017, Registro do lóbulo.
O Presidente Trump tem consistentemente deturpado o histórico de negociações entre a Coreia do Norte e os Estados Unidos. No seu discurso perante a Assembleia Nacional da Coreia do Sul, ele retirou uma conclusão de uma história complexa de conquistas diplomáticas arduamente conquistadas: “O regime norte-coreano prosseguiu os seus programas nucleares e de mísseis balísticos, desafiando todas as garantias, acordos e compromissos que assumiu. aos Estados Unidos e seus aliados.”
Não é novo nem incomum repreender a Coreia do Norte pelo seu histórico imperfeito de negociações, mas nunca foi tão perigoso. Numa série de tweets no mês passado, Trump não só desacreditou os esforços diplomáticos anteriores por “fazerem os negociadores dos EUA de idiotas”, mas também concluiu com uma ambiguidade alarmante: “Desculpe, só uma coisa vai funcionar!”
Se não for diplomacia, então essa “única coisa” soa como um ataque militar, uma proposta séria que tem repercutido em todo o establishment da política externa de Washington. Como Evan Osnos observou em seu artigo para o New Yorker, “A classe política está caminhando para a guerra com a Coreia do Norte?” a ideia de uma guerra preventiva tornou-se tão difundida que até um antigo secretário do Gabinete Democrata confidenciou: “se hoje estivesse no governo, apoiaria o ataque à Coreia do Norte, a fim de evitar que esta lançasse um ataque à América”.
Para aqueles que procuram evitar uma guerra que poderia resultar em milhões de vítimas na Península Coreana, não existem opções militares. Mas para muitos Democratas, promover a diplomacia corre o risco de sinalizar fraqueza. Não é de surpreender que as medidas económicas que ultrapassam a linha entre ser punitivas e não ser exatamente uma guerra recebam o mais amplo apoio bipartidário.
Dado este ambiente político, é imperativo corrigir a história distorcida das negociações entre os EUA e a Coreia do Norte – especialmente à medida que se fortalece a tendência para ver as conversações como um apaziguamento ou os acordos como concessões. Muito disso decorre da forma como os críticos enquadraram o primeiro acordo bilateral liderado pelos EUA com a Coreia do Norte e o seu eventual colapso.
O acordo que congelou as armas nucleares da Coreia do Norte
Em 1994, os Estados Unidos e a Coreia do Norte estavam à beira da guerra. Foi a primeira vez que o regime relativamente desconhecido ao norte do século 38th paralelo ameaçou tornar-se nuclear. Depois de expulsar todos os inspectores internacionais do país, a Coreia do Norte preparou-se para extrair seis bombas de plutónio para fins militares das barras de combustível do seu reactor de investigação em Yongbyon.
Na altura, um Presidente jovem, Bill Clinton, considerou tomar medidas militares, incluindo um plano para realizar ataques cirúrgicos nas instalações nucleares da Coreia do Norte. Muitos dos seus altos funcionários duvidavam que pudessem persuadir os norte-coreanos a não desenvolverem armas nucleares. Como Secretário Adjunto de Defesa para Segurança Internacional, Ashton Carter dito, “Não estávamos, de forma alguma, confiantes de que poderíamos dissuadi-los de dar esse passo.”
No entanto, como o ex-secretário de Defesa William Perry lembrou, os riscos de precipitar uma segunda Guerra da Coreia obrigaram a administração a seguir um caminho diplomático. Uma reunião entre o ex-presidente Jimmy Carter e o líder norte-coreano Kim Il Sung levou a negociações bilaterais sérias que culminaram com o Quadro de Acordo EUA-Coreia do Norte em 21 de outubro de 1994.
Neste acordo histórico, a Coreia do Norte concordou em congelar e eventualmente desmantelar os seus reactores moderados a grafite em troca de combustível e dois reactores de água leve resistentes à proliferação. Estes reactores poderiam produzir energia, mas não poderiam, em termos práticos, ser utilizados para fabricar armas nucleares.
Durante quase uma década, os Estados Unidos mantiveram uma linha de comunicação direta e aberta com um regime paranóico e inseguro. Esse nível de envolvimento permitiu que dois adversários se comprometessem com um acordo com um resultado significativo e material: a Coreia do Norte parou de produzir plutónio durante oito anos. Como ex-embaixador dos EUA na Coreia do Sul, Thomas Hubbard Concluído, o Quadro Acordado “provou ser imperfeito… Mas impediu a Coreia do Norte de produzir até 100 armas nucleares até agora”.
Infelizmente, estas conquistas são ofuscadas pelo colapso do Quadro Acordado, em que “colapso” se tornou sinónimo de “fracasso”. Mas dizer que o acordo falhou define de forma demasiado restrita o que o sucesso poderia realisticamente implicar com um país que carrega tanta bagagem histórica como a Coreia do Norte. A fraca cobertura mediática, incluindo omissões de deficiências por parte dos EUA no acordo, é parcialmente culpada. Mas os conservadores agressivos, que há muito exploram o acordo como um conto preventivo de apaziguamento liberal, são em grande parte culpados.
Tanto os Estados Unidos como a Coreia do Norte desempenharam um papel no colapso do Quadro de Acordo, mas a afirmação de que a Coreia do Norte trapaceou obscurece esse facto. Pouco depois de a administração Clinton ter intermediado o acordo, os republicanos ganharam o controlo do Congresso, resultando numa “falta de vontade política”. de acordo com negociador-chefe, Robert Gallucci, e levou a atrasos significativos no cumprimento das obrigações dos EUA.
A oposição no Congresso atingiu novamente o seu pico em 1998, no meio de acusações de que o Norte estava a esconder uma instalação nuclear subterrânea em Kumchang-ri. Em vez de adoptar uma abordagem punitiva, a administração Clinton comunicou as suas preocupações directamente aos norte-coreanos e, procurando salvar o acordo, negociou um novo acordo que permitiu aos Estados Unidos inspecções regulares do local suspeito, onde não conseguiu encontrar qualquer prova de atividade nuclear.
Esta abordagem diplomática persistiu mesmo quando o avanço do programa de mísseis da Coreia do Norte soou novos alarmes. Após o lançamento pela Coreia do Norte de um míssil balístico de longo alcance sobre o Japão em 1998, a administração Clinton encarregou uma pequena equipa de especialistas governamentais internos e externos de uma Revisão da Política da Coreia do Norte que abrangesse os objectivos delineados no Quadro Acordado.
O ex-secretário de Defesa William Perry colaborou com os governos da Coreia do Norte, Coreia do Sul, China e Japão no que ficou conhecido como Processo Perry. Várias rondas de negociações culminaram em 1999 com um relatório que delineava recomendações para os Estados Unidos prosseguirem uma suspensão verificável e um eventual desmantelamento das actividades nucleares e de mísseis de longo alcance do Norte. Por sua vez, a equipa de revisão política concluiu que os Estados Unidos devem tomar medidas para abordar as preocupações de segurança do Norte e estabelecer relações normais.
A Coreia do Norte respondeu positivamente, não só concordando em congelar os seus testes de mísseis durante as negociações, mas também enviando o seu conselheiro militar superior a Washington para discutir os detalhes da proposta de Perry com o Presidente Clinton. A Secretária de Estado Madeleine Albright retribuiu a visita viajando a Pyongyang para uma reunião com Kim Jong Il no final daquele mês.
No entanto, o impulso para o que a antiga Conselheira Especial do Presidente Wendy Sherman chamado uma proposta “tentadoramente próxima” foi interrompida no mês seguinte com a eleição de George W. Bush. O então secretário de Estado Colin Powell afirmou que a política da Coreia do Norte continuaria onde Clinton parou, mas Bush, que decidiu cancelar todas as negociações com a Coreia do Norte durante os próximos dois anos, rejeitou-o.
A administração Bush desviou-se muito do rumo diplomático que a administração Clinton se esforçou por manter. Bush acrescentou a Coreia do Norte à sua tríade de estados do “eixo do mal”. Dick Cheney rejeitou a diplomacia para a mudança de regime, afirmando: “Não negociamos com o mal. Nós o derrotamos.” O então subsecretário de Estado para o Controlo de Armas, John Bolton, usou relatórios de inteligência sobre um suposto programa secreto de enriquecimento de urânio para destruir um acordo que ele nunca favoreceu. Nas suas próprias palavras: “Este era o martelo que eu procurava para destruir o Quadro Acordado”.
No final, a administração Bush alegou que um responsável norte-coreano confirmou a existência do suposto programa de enriquecimento de urânio. A Coreia do Norte negou a admissão, o que levou a acusações repetidas de que cada lado violava o acordo. Em vez de trabalharem para superar a crescente desconfiança, os Estados Unidos desistiram do acordo em 2002.
A Estrutura Acordada Redux
A recusa de Bush em se envolver com a Coreia do Norte voltou a assombrar a sua administração em 2003. A Coreia do Norte retomou rapidamente o seu programa de plutónio e anunciou que possuía uma arma nuclear. Convencidos da necessidade de reentrar nas negociações, os Estados Unidos juntaram-se à China, à Rússia, ao Japão e à Coreia do Sul nas Conversações a Seis.
Várias rondas de diálogo levaram a um avanço dois anos mais tarde com a Declaração Conjunta de 2005, que prometia ao Norte abandonar “todas as armas nucleares e programas nucleares existentes”. Mas assim que as seis partes anunciaram o acordo, o Tesouro dos EUA congelou os activos norte-coreanos no banco de Macau, Banco Delta Asia.
Para a liderança norte-coreana, impedir o seu acesso a 25 milhões de dólares em capital foi uma ofensa grave e sugeriu que os Estados Unidos não estavam a levar a sério a celebração de um acordo. Mesmo aqueles que trabalham para a administração, como o negociador-chefe, o embaixador Christopher Hill, consideraram o acto uma tentativa de “desviar totalmente as negociações”.
Quaisquer que sejam as intenções do Tesouro dos EUA, o congelamento teve o efeito de desfazer anos de progresso arduamente conquistado para reconstruir a confiança. A Coreia do Norte retaliou em 2006, não só testando oito mísseis, mas também detonando o seu primeiro dispositivo nuclear.
Os Estados Unidos mal conseguiram salvar as negociações ao levantarem o congelamento e retirarem a Coreia do Norte da lista de Patrocinadores Estatais do Terrorismo em 2007. Em troca, a Coreia do Norte readmitiu inspectores nucleares e desactivou o seu reactor de Yongbyon, explodindo a torre de arrefecimento num dramático evento televisivo. Mas já tinham sido causados danos suficientes para que, quando surgiram novas disputas sobre medidas de verificação, as Conversações a Seis chegaram a um impasse e não conseguiram avançar para a fase final do desmantelamento do programa de armas nucleares da Coreia do Norte.
As limitações da paciência estratégica
Tal como a administração anterior, o Presidente Obama demorou a mediar as negociações com a Coreia do Norte. Embora Obama tenha deixado claro desde o início que iria adoptar uma abordagem pró-diplomacia e “estender a mão” aos regimes “dispostos a abrir o punho”, a Coreia do Norte ficou no último lugar da sua lista de prioridades de política externa.
Em vez disso, uma política de “paciência estratégica” substituiu qualquer esforço direccionado para trazer a Coreia do Norte de volta à mesa de negociações. Embora a porta para negociações permanecesse tecnicamente aberta, os Estados Unidos prosseguiram sanções e campanhas de pressão não muito diferentes da postura actual da administração Trump. A Coreia do Norte respondeu à sua quota-parte de provocações, incluindo um segundo teste nuclear e duas escaramuças mortais na sua fronteira com a Coreia do Sul.
Só em 2011 é que a administração Obama reiniciou as negociações de desnuclearização. Após um breve contratempo após a morte de Kim Jong Il, os dois países anunciaram um acordo de “Dia Bissexto” em Fevereiro de 2012. A Coreia do Norte concordou com uma moratória sobre os seus mísseis de longo alcance e testes nucleares em troca de 240,000 toneladas métricas de ajuda alimentar. .
Dezesseis dias depois, a Coreia do Norte anunciou seus planos de lançar um satélite ao espaço. Os Estados Unidos consideraram que tal lançamento violaria os termos do acordo, enquanto a Coreia do Norte afirmou, “o lançamento do satélite não está incluído no lançamento do míssil de longo alcance” e prosseguiu com os seus planos.
A administração cancelou imediatamente o acordo, uma medida desconcertante dados os esforços anteriores dos EUA para enfrentar os riscos das tecnologias de mísseis de dupla utilização. Por exemplo, durante décadas os Estados Unidos negaram os pedidos sul-coreanos para alargar o alcance dos seus mísseis balísticos por medo de que isso iniciasse uma corrida armamentista regional. No meio de uma pressão crescente, os Estados Unidos chegaram a um acordo em 2001 que alargou o âmbito das actividades de mísseis da Coreia do Sul, ao mesmo tempo que incluiu restrições específicas ao seu programa de lançamento espacial, tais como a utilização expressa de combustível líquido.
Em vez de rever o acordo para distinguir mais claramente o que é aceitável em termos de lançamento de um satélite ou de um míssil, os Estados Unidos deixaram as negociações com a Coreia do Norte, mais uma vez, cairem no esquecimento.
A única opção
Se Bush tivesse mantido o Quadro Acordado, se a linha dura não tivesse sabotado as Conversações a Seis, e se Obama tivesse clarificado os termos do acordo do Dia Bissexto, a Coreia do Norte poderia não ser o pesadelo nuclear que hoje assola os Estados Unidos e os seus aliados.
Mas promessas quebradas e pontes queimadas não são desculpa para abandonar a diplomacia. Há muitas lições resultantes de um registo de negociações desigual que vale a pena extrair, incluindo a necessidade de abordar frontalmente as preocupações de segurança da Coreia do Norte e a importância crítica da coordenação interagências dos EUA.
Ainda há abertura para um compromisso com a Coreia do Norte, mas Trump ameaça fechá-la sempre que subestima o valor das negociações. Como todos os presidentes desde Clinton acabaram por compreender, se a alternativa com a Coreia do Norte é a guerra, todas as opções diplomáticas têm de ser exploradas ao máximo. Milhões de vidas estão em jogo.
Catherine Killough é Roger L. Hale Fellow do Plowshares Fund, uma fundação de segurança global. Ela obteve seu mestrado em Estudos Asiáticos pela Escola de Serviço Exterior da Universidade de Georgetown. Siga no Twitter @catkillough. Foto: Jimmy Carter e Kim Il Sung.
