autorica Catherine Killough, 29. studenog 2017., Lobe Log.
Predsjednik Trump stalno je krivo predstavljao rezultate pregovora između Sjeverne Koreje i Sjedinjenih Država. U svom govoru pred Južnokorejskom nacionalnom skupštinom izveo je jedan zaključak iz složene povijesti teško stečenih diplomatskih postignuća: "Sjevernokorejski režim nastavio je sa svojim nuklearnim programom i programom balističkih projektila prkoseći svakom jamstvu, sporazumu i obvezi koju je preuzeo Sjedinjenim Državama i njihovim saveznicima.”
Nije ni novo ni neuobičajeno kuditi Sjevernu Koreju zbog njezine nesavršene pregovaračke evidencije, ali nikad nije bilo opasnije. U nizu tweetova prošlog mjeseca, Trump ne samo da je diskreditirao prošle diplomatske napore za "pravljenje budalama od američkih pregovarača", već je također zaključio uz alarmantnu dvosmislenost, "Žao nam je, samo će jedna stvar uspjeti!"
Ako ne diplomacija, onda ta "jedna stvar" zvuči kao vojni napad, ozbiljan prijedlog koji je odjeknuo cijelim vanjskopolitičkim establišmentom Washingtona. Kako je Evan Osnos primijetio u svom članak za New Yorker, “Pluta li politička klasa prema ratu sa Sjevernom Korejom?” ideja o preventivnom ratu postala je toliko sveprisutna da se čak i bivši tajnik demokratskog kabineta povjerio, "da je danas u vladi, podržao bi napad na Sjevernu Koreju, kako bi je spriječio da napadne Ameriku."
Za one koji žele spriječiti rat koji bi mogao rezultirati milijunima žrtava na Korejskom poluotoku, nema vojnih opcija. Ali za mnoge demokrate promicanje diplomacije nosi rizik signaliziranja slabosti. Nije iznenađujuće da ekonomske mjere koje prelaze granicu između kaznenih i ne baš ratnih dobivaju najširu dvostranačku podršku.
S obzirom na ovo političko okruženje, ispravljanje iskrivljene povijesti o pregovorima SAD-a i Sjeverne Koreje je imperativ - pogotovo jer tendencija da se na pregovore gleda kao na umirenje, ili na dogovore kao na ustupke, postaje sve jača. Velik dio toga proizlazi iz načina na koji su kritičari uokvirili prvi bilateralni sporazum sa Sjevernom Korejom predvođen SAD-om i njegov konačni kolaps.
Dogovor koji je zamrznuo nuklearno oružje Sjeverne Koreje
Godine 1994. Sjedinjene Države i Sjeverna Koreja bile su na rubu rata. Bio je to prvi put da je relativno nepoznat režim sjeverno od 38th paralelno prijetio da će postati nuklearni. Nakon što je protjerala sve međunarodne inspektore iz zemlje, Sjeverna Koreja pripremila se iz gorivnih šipki u svom istraživačkom reaktoru Yongbyon izvući plutonij u vrijednosti od šest bombi.
U to je vrijeme predsjednik Bill Clinton sa svježim licem razmatrao poduzimanje vojne akcije, uključujući plan za provođenje kirurških napada na nuklearna postrojenja Sjeverne Koreje. Mnogi od njegovih najviših dužnosnika sumnjali su da bi mogli uvjeriti Sjevernokorejce da razviju nuklearno oružje. Kao pomoćnik ministra obrane za međunarodnu sigurnost Ashton Carter , rekao je, "Nikako nismo bili uvjereni da ih možemo odgovoriti od tog koraka."
Međutim, kao bivši ministar obrane William Perry podsjetio, rizici od ubrzavanja drugog korejskog rata natjerali su administraciju da nastavi diplomatskim putem. Sastanak između bivšeg predsjednika Jimmyja Cartera i sjevernokorejskog vođe Kim Il Sunga doveo je do ozbiljnih bilateralnih razgovora koji su kulminirali okvirnim dogovorom između SAD-a i Sjeverne Koreje 21. listopada 1994. godine.
U ovom značajnom dogovoru, Sjeverna Koreja pristala je zamrznuti i na kraju demontirati svoje reaktore s grafitnim moderatorom u zamjenu za gorivo i dva lakovodna reaktora otporna na proliferaciju. Ti bi reaktori mogli proizvoditi energiju, ali se, praktički govoreći, ne bi mogli koristiti za izradu nuklearnog oružja.
Gotovo cijelo desetljeće Sjedinjene su Države održavale izravnu, otvorenu komunikaciju s paranoičnim i nesigurnim režimom. Ta je razina angažmana omogućila da se dva protivnika obvežu na sporazum sa značajnim, materijalnim ishodom: Sjeverna Koreja prestala je proizvoditi plutonij na osam godina. Kao bivši američki veleposlanik u Južnoj Koreji Thomas Hubbard zaključio je, Dogovoreni okvir "pokazao se nesavršenim... ali je spriječio Sjevernu Koreju da do sada proizvede čak 100 komada nuklearnog oružja."
Nažalost, ta su postignuća zasjenjena kolapsom Dogovorenog okvira, pri čemu je "kolaps" postao sinonim za "neuspjeh". Ali reći da je dogovor propao preusko definira što bi uspjeh realno mogao značiti sa zemljom koja nosi isto toliko povijesne prtljage kao Sjeverna Koreja. Loša medijska pokrivenost, uključujući izostavljanje nedostataka na američkoj strani sporazuma, djelomično je kriva. Ali jastrebovi konzervativci, koji su dugo iskorištavali sporazum kao upozorenje o liberalnom popuštanju, uvelike su krivi.
I Sjedinjene Države i Sjeverna Koreja imale su ulogu u kolapsu Dogovorenog okvira, ali tvrdnja da je Sjeverna Koreja varala prikriva tu činjenicu. Ubrzo nakon što je Clintonova administracija posredovala u dogovoru, republikanci su preuzeli kontrolu nad Kongresom, što je rezultiralo "nedostatkom političke volje", prema glavnog pregovarača Roberta Galluccija i dovelo je do značajnih kašnjenja u ispunjavanju američkih obveza.
Protivljenje u Kongresu ponovno je doseglo vrhunac 1998. usred optužbi da Sjever skriva podzemno nuklearno postrojenje u Kumchang-riju. Umjesto poduzimanja kaznenog pristupa, Clintonova administracija je svoju zabrinutost priopćila izravno Sjevernokorejcima i, nastojeći spasiti sporazum, dogovorila novi sporazum koji je Sjedinjenim Državama dopuštao redovite inspekcije sumnjive lokacije, gdje nisu uspjeli pronaći nikakve dokaze nuklearna aktivnost.
Ovaj diplomatski pristup ustrajao je čak i kad je sjevernokorejski raketni program koji je napredovao zazvao nove alarme. Nakon što je Sjeverna Koreja lansirala balistički projektil dugog dometa iznad Japana 1998., Clintonova administracija zadužila je mali tim unutarnjih i vanjskih vladinih stručnjaka za Reviziju politike Sjeverne Koreje koja bi obuhvatila ciljeve navedene u Dogovorenom okviru.
Bivši ministar obrane William Perry surađivao je s vladama Sjeverne Koreje, Južne Koreje, Kine i Japana u onome što je postalo poznato kao Perryjev proces. Nekoliko rundi pregovora kulminiralo je 1999. s izvješćem koje je zacrtalo preporuke Sjedinjenim Državama da nastave s provjerljivom obustavom i eventualnim ukidanjem nuklearnih aktivnosti Sjevera i aktivnosti raketa dugog dometa. S druge strane, tim za provjeru politike utvrdio je da Sjedinjene Države moraju poduzeti korake za rješavanje sigurnosnih problema Sjevera i uspostavljanje normalnih odnosa.
Sjeverna Koreja je pozitivno odgovorila ne samo pristajući na zamrzavanje testiranja projektila za vrijeme trajanja pregovora, već je i poslala svog višeg vojnog savjetnika u Washington da s predsjednikom Clintonom raspravi detalje Perryjeva prijedloga. Državna tajnica Madeleine Albright uzvratila je posjetom otputovavši u Pjongjang na sastanak s Kim Jong Ilom kasnije tog mjeseca.
Međutim, zamah za ono što bivša posebna savjetnica predsjednika Wendy Sherman zvan "zamamno blizak" prijedlog zastao je sljedeći mjesec s izborom Georgea W. Busha. Tadašnji državni tajnik Colin Powell izjavio je da će politika Sjeverne Koreje nastaviti tamo gdje je Clinton stao, ali ga je Bush, koji je odlučio otkazati sve pregovore sa Sjevernom Korejom u sljedeće dvije godine, nadglasao.
Busheva administracija daleko je skrenula s diplomatskog kursa koji se Clintonova administracija trudila održati. Bush je dodao Sjevernu Koreju svojoj trijadi država “osovine zla”. Dick Cheney odbacio je diplomaciju za promjenu režima, ustvrdivši: “Mi ne pregovaramo sa zlom. Pobijedili smo to.” Tadašnji podtajnik za kontrolu naoružanja John Bolton upotrijebio je obavještajna izvješća o navodnom tajnom programu obogaćivanja urana kako bi poništio dogovor kojemu nikad nije bio naklonjen. Po njegovim vlastitim riječima, "ovo je bio čekić koji sam tražio da razbijem Dogovoreni okvir."
Na kraju je Busheva administracija navela da je sjevernokorejski dužnosnik potvrdio postojanje sumnjivog programa obogaćivanja urana. Sjeverna Koreja je odbila priznanje, što je dovelo do uzastopnih optužbi da obje strane krše dogovor. Umjesto da rade na prevladavanju rastućeg nepovjerenja, Sjedinjene Države povukle su se iz sporazuma 2002.
Redux dogovorenog okvira
Bushevo odbijanje suradnje sa Sjevernom Korejom ponovno je progonilo njegovu administraciju 2003. Sjeverna Koreja brzo je nastavila svoj program plutonija i objavila da posjeduje nuklearno oružje. Uvjerene u potrebu ponovnog ulaska u pregovore, Sjedinjene Države pridružile su se Kini, Rusiji, Japanu i Južnoj Koreji u pregovorima šest strana.
Nekoliko rundi dijaloga dovelo je do napretka dvije godine kasnije Zajedničkom izjavom iz 2005., kojom se Sjever obvezao da će napustiti "svo nuklearno oružje i postojeće nuklearne programe". Ali tek što je šest stranaka objavilo sporazum, američka riznica zamrznula je sjevernokorejsku imovinu u banci u Makau, Banco Delta Asia.
Za sjevernokorejsko vodstvo, gušenje njihovog pristupa kapitalu od 25 milijuna dolara bio je težak prijestup i sugerirao je da Sjedinjene Države nisu bile ozbiljne oko sklapanja dogovora. Čak su i oni koji rade za administraciju, poput glavnog pregovarača veleposlanika Christophera Hilla, taj čin vidjeli kao pokušaj "da se pregovori potpuno skrenu s puta".
Kakve god bile namjere Ministarstva financija SAD-a, zamrzavanje je imalo učinak razotkrivanja godina teško zarađenog napretka u ponovnoj izgradnji povjerenja. Sjeverna Koreja uzvratila je 2006. ne samo probnim ispaljivanjem osam projektila, već i detonacijom svoje prve nuklearne naprave.
Sjedinjene Države jedva su spasile pregovore ukidanjem zamrzavanja i uklanjanjem Sjeverne Koreje s popisa državnih sponzora terorizma 2007. Zauzvrat, Sjeverna Koreja ponovno je primila nuklearne inspektore i onesposobila svoj reaktor Yongbyon, eksplodirajući rashladni toranj u dramatičnom televizijskom događaju. Ali dovoljno je štete učinjeno da su do trenutka kad su se pojavili novi sporovi oko mjera verifikacije, pregovori šest strana zapali u pat poziciju i nisu uspjeli prijeći u završnu fazu demontiranja sjevernokorejskog programa nuklearnog oružja.
Ograničenja strateškog strpljenja
Kao i administracija prije njega, predsjednik Obama bio je spor u posredovanju u pregovorima sa Sjevernom Korejom. Iako je Obama od samog početka jasno dao do znanja da će zauzeti prodiplomatski pristup i "pružiti ruku" onim režimima koji su "spremni stisnuti šaku", Sjeverna Koreja pala je nisko na njegovoj listi vanjskopolitičkih prioriteta.
Umjesto toga, politika "strateškog strpljenja" zamjenila je svaki ciljani napor da se Sjeverna Koreja vrati za pregovarački stol. Iako su vrata za pregovore tehnički ostala otvorena, Sjedinjene Države nastavile su sa sankcijama i kampanjama pritiska koje nisu bile drugačije od trenutnog stava Trumpove administracije. Sjeverna Koreja uzvratila je na provokacije, uključujući drugi nuklearni test i dva smrtonosna okršaja na granici s Južnom Korejom.
Tek je 2011. Obamina administracija ponovno pokrenula pregovore o denuklearizaciji. Nakon kratkog zastoja nakon smrti Kim Jong Ila, dvije su zemlje u veljači 2012. najavile dogovor o prijestupnom danu. Sjeverna Koreja pristala je na moratorij na svoje rakete dugog dometa i nuklearna testiranja u zamjenu za 240,000 metričkih tona pomoći u hrani .
Šesnaest dana kasnije, Sjeverna Koreja objavila je svoje planove za lansiranje satelita u svemir. Sjedinjene Države držale su se stava da bi takvo lansiranje prekršilo uvjete sporazuma, dok je Sjeverna Koreja tvrdio, "lansiranje satelita nije uključeno u lansiranje projektila dugog dometa" i nastavio sa svojim planovima.
Administracija je odmah poništila dogovor, što je bio zbunjujući potez s obzirom na prethodne napore SAD-a da se pozabave rizicima raketnih tehnologija dvostruke namjene. Primjerice, Sjedinjene Države desetljećima su odbijale južnokorejske zahtjeve za povećanjem dometa svojih balističkih projektila iz straha da bi to moglo pokrenuti regionalnu utrku u naoružanju. Usred rastućeg pritiska, Sjedinjene Države su 2001. godine postigle sporazum koji je proširio opseg raketnih aktivnosti Južne Koreje, a istovremeno je uključio određena ograničenja u programu lansiranja u svemir, kao što je izrazita upotreba tekućeg goriva.
Umjesto ponovnog razmatranja dogovora kako bi se jasnije razlučilo što je prihvatljivo u smislu lansiranja satelita ili projektila, Sjedinjene Države dopustile su da pregovori sa Sjevernom Korejom još jednom padnu u vodu.
Jedina opcija
Da se Bush držao Dogovorenog okvira, da tvrdolinijaši nisu sabotirali pregovore šest stranaka i da je Obama razjasnio uvjete sporazuma prijestupnog dana, Sjeverna Koreja možda ne bi bila nuklearna noćna mora koja danas zahvaća Sjedinjene Države i njihove saveznike.
Ali prekršena obećanja i spaljeni mostovi nisu izgovor za napuštanje diplomacije. Postoji mnogo lekcija unutar pukotina neujednačenog pregovaračkog zapisa koje vrijedi izvući, uključujući potrebu da se direktno pozabavimo sigurnosnim zabrinutostima Sjeverne Koreje i kritičnu važnost američke međuagencijske koordinacije.
Još uvijek postoji prostor za kompromis sa Sjevernom Korejom, ali Trump prijeti da će ga zatvoriti svaki put kad podcijeni vrijednost pregovora. Kao što je svaki predsjednik nakon Clintona na kraju shvatio, ako je alternativa sa Sjevernom Korejom rat, svaka se diplomatska opcija mora istražiti do kraja. Milijuni života vise o koncu.
Catherine Killough je suradnica Rogera L. Halea u Plowshares Fundu, globalnoj sigurnosnoj zakladi. Magistrirala je azijske studije na Školi vanjskih poslova na Sveučilištu Georgetown. Pratite na Twitteru @catkillough. Fotografija: Jimmy Carter i Kim Il Sung.
