Par Paul W. Lovinger, mai 6, 2019
Le président américain Trump a visé deux traités sur les armes au cours des trois derniers mois. L’exercice du pouvoir législatif traditionnel sur la résiliation des traités - commencé sous le président Carter - met en danger de nombreux traités régissant les armes, la guerre et la paix dans le monde.
En février, 1, M. Trump a annoncé (par l'intermédiaire du secrétaire d'État Mike Pompeo) que le Les États-Unis suspendent sa participation au Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (FNI) avec les Russes, à compter du lendemain. Il se retire au bout de six mois (2 août) à moins que la Russie ne «se conforme» et ne supprime un missile incriminé. (La Russie dit Les missiles américains et les véhicules sans équipage sont en violation. Il a suivi l'action des États-Unis en suspendant également sa participation.)
Les présidents Ronald Reagan et Mikhail Gorbatchev ont signé INF le mois de décembre. 8, 1987. et le Sénat l'a approuvé par un vote de 93 à 5 en mai 27, 1988, Il a interdit les missiles nucléaires et conventionnels, ainsi que leurs lanceurs, avec des portées comprises entre environ 300 et 3,400. Il a permis à la Russie et aux États-Unis d’inspecter mutuellement et d’éliminer presque tous les missiles 2,700 qui auraient pu envoyer des têtes nucléaires 4,000 tuer des millions de personnes, voire la totalité des vies humaines.
Dernière Décembre, Gorbatchev et George Shultz, Le secrétaire d'État de Reagan et un négociateur de l'INF ont écrit conjointement que quitter l'INF conduirait à une nouvelle course aux armements nucléaires, risquant une guerre qui menacerait notre existence. Ils étaient convaincus que des réunions de spécialistes militaires et diplomatiques pourraient régler les différends.
Comme s'il était enhardi par la rareté de l'opposition à son action INF, Trump a annoncé lors de la réunion annuelle de la National Rifle Association le 26 avril à Indianapolis qu'il renonçait à Traité sur le commerce des armes.
Signé par le président Obama - mais, contrairement à l'INF, non voté par le Sénat - il réglemente les exportations d'armes conventionnelles, dans le but de les tenir à l'écart des violations des droits de l'homme. L'Assemblée générale des Nations Unies l'a approuvé en avril 2013. Jusqu'à présent, 101 pays se sont joints - mais pas les États-Unis, le principal marchand d'armes au monde.
Pour ce qui est de INF. il permet à l'une ou l'autre des «parties» de se retirer moyennant un préavis de six mois si elle constate que «des événements extraordinaires liés à l'objet du présent traité ont mis en péril ses intérêts suprêmes. L'avis doit indiquer quels sont ces «événements extraordinaires». Un communiqué de presse du département d'État laisse entendre qu'il s'agit de la production de missiles russes «non conformes».
Quelqu'un pourrait bien poser à M. Trump ces questions: quels sont nos «intérêts suprêmes» - et en quoi sont-ils plus vitaux que d'empêcher l'anéantissement de la race humaine dans un holocauste nucléaire? Qu'est-ce qui fait de vous la seule «Partie» aux fins de mettre fin au traité lorsque le Sénat devait être dans la «Partie» pour établir le traité?
Les tribunaux des derniers jours ont échappé à leur responsabilité de dire quelle est la loi (comme vous allez le lire ci-dessous). Mais ils ont laissé la porte ouverte au Congrès pour affirmer son autorité. Le Congrès doit l’utiliser ou le perdre.
La War and Law League, basée à San Francisco, a proposé une Chambre (et / ou un Sénat) résolution déclarant: (1) Un président seul ne peut pas abroger un traité, ni aucune autre loi. (2) Jusqu'à ce qu'une majorité des deux chambres du Congrès ou les deux tiers du Sénat votent pour l'annuler, INF reste en vigueur.
Bien que non contraignant (et donc opposable au veto), il dirait en substance à la Russie que les États-Unis ne sont pas unis par une course aux armements nucléaires; mise en garde Trump que les résultats de l'exécutif sur les traités seront résistés; et montrer aux tribunaux que le Congrès affirme son autorité.
À moins que les rebelles ou les tribunaux du Congrès ne prennent courage, voici quelques traités importants en matière de guerre et de paix en danger: les conventions sur les armes chimiques et biologiques, les traités d’interdiction des essais nucléaires et de non-prolifération, les conventions de La Haye et de Genève, Organisation des États américains et Nations Unies. Et bien plus pourrait tomber. Trump s'est déjà retiré de accords sur le climat, les droits de l'homme, l'Iran et d'autres questions importantes.
Quels gouvernements négocieront avec ardeur des relations sérieuses avec les États-Unis quand ils sauront que son exécutif peut déchirer tout accord?
M. Trump semblait comprendre l'urgence de s'entendre avec notre homologue nucléaire, d'où la réunion d'Helsinki. Je soupçonne que la fureur bipartite anti-russe qui a éclaté avec l’enquête Mueller, ainsi que l’influence du pugnace Bolton et Pompeo ont conduit le président à montrer qu’il pouvait haïr la Russie avec les meilleurs d'entre eux.
Au lieu de revenir à l'anarchie atomique, laissez-le montrer son art de l'accord et négocier des différends avec les Russes sur les armes nucléaires. Si le président Reagan pouvait le faire, pourquoi le président Trump ne le pourrait-il pas?
Constitution, histoire soutiennent le rôle du Congrès
La Constitution américaine stipule qu'un président peut conclure des traités avec «l'avis et le consentement» du Sénat, «à condition que les deux tiers des sénateurs présents soient d'accord» (article 2, section 2). Il ne mentionne pas expressément la résiliation d'un traité - ni la résiliation d'aucun statut. Mais considérez ces faits:
L'article 6 fait des traités une partie du droit fédéral. («La présente Constitution et les lois des États-Unis… conclues en application de celle-ci; et tous les traités conclus… sous l’autorité des États-Unis seront la loi suprême du pays….») Et l’article 2 oblige un président à appliquer les lois. (De sa section 3: «il veillera à ce que les lois soient fidèlement exécutées….» Cela signifie réalisé, ne sauraient tué.)
Logiquement, l'abrogation de l'exécutif est illégale. Si vous avez besoin de plus de faits, n'oubliez pas que l'abrogation d'une loi nécessite une autre loi. Et seul le Congrès légifère, conformément à l'article 1. (Sa première section commence par: «Tous les pouvoirs législatifs accordés par la présente seront dévolus à un Congrès des États-Unis….»)
En 1801, lorsque Thomas Jefferson était vice-président, il a écrit Manuel de procédure du Sénat, qui disait en partie: «Les traités sont des actes législatifs…. Les traités étant déclarés, au même titre que les lois des États-Unis, comme étant la loi suprême du pays, il est entendu qu'un acte de la législature peut seul les déclarer violés et annulés. Tel fut donc le processus dans le cas de la France en 1798. »
Il s’agissait des traités français de 1788-1798, clôturés par un acte du Congrès (1 stat. 578, loi de juillet 7, 1798), signé par le président John Adams. (C’est l’un des nombreux incidents historiques résumés dans une brochure de la War and Law League, «Résiliation des traités».) pour les années 180, les présidents et les juges ont accepté le principe de la participation du Congrès à la résiliation du traité. La principale différence d’opinion portait sur le point de savoir si les deux chambres ou seulement le Sénat devaient agir.
James Madison, souvent appelé «Père de la Constitution», semblait être du côté du Sénat: «Que les parties contractantes puissent annuler le traité ne peut, je présume, être remise en question; la même autorité s'exerçant précisément pour l'annulation que pour la conclusion d'un traité. » (Lettre à Edmund Pendleton, 2 janvier 1791, Les papiers de James Madison, v. 13, Presse universitaire de Virginie.
En 1796, le juge James Iredell a différé quelque peu par écrit pour la Cour suprême: «Si le Congrès, par conséquent (qui, je le conçois, a seul une telle autorité sous notre gouvernement), fera une telle déclaration [qu'un traité est annulé], je jugerai il est de mon devoir de considérer le traité comme nul…. » (Ware v. Hylton, 3 Us 199, 260-61.)
Dans 1846, le président Polk demanda au Congrès l'autorisation de se retirer du traité de l'Oregon avec la Grande-Bretagne. Le Congrès oblige par une résolution commune. Et dans 1855, le Sénat a accepté une recommandation du président Pierce en adoptant une résolution visant à mettre fin à un traité commercial avec le Danemark.
En 1876, le président Grant écrivit au Congrès: «Il appartient au Congrès de déterminer si l'article du traité [avec la Grande-Bretagne] relatif à l'extradition ne doit plus être considéré comme obligatoire pour le gouvernement des États-Unis…». (Cité dans 617 F. 2d 697, 726 [1979].)
Trois ans plus tard, le président Hayes a reconnu «le pouvoir du Congrès de mettre fin à un traité avec une puissance étrangère…» en opposant son veto à une résolution d'abroger un traité avec la Chine (ibid.).
William Howard Taft, ancien président, a écrit ce qui suit:
«L'abrogation d'un traité implique le même type de pouvoir que sa conclusion.» (25 Yale Law Journal, 610, 1916.)
Diverses décisions de justice des XIXe et XXe siècles contenaient des déclarations comme celle-ci du juge George W. Ray: «Ce traité [de commerce et de navigation avec l'Italie] est la loi suprême du pays, que le Congrès seul peut abroger, et les tribunaux de les États-Unis doivent le respecter et l'appliquer. » (Teti v. Consolidated Coal Co., 217 F. 443 [DCNY 1914]).
Dodge Executive Power-Grab pour les tribunaux
Entrez dans l'ère moderne et la braderie des cadres rencontre une timidité judiciaire.
Un changement radical est survenu en décembre 1978 lorsque le président Jimmy Carter, reconnaissant la Chine communiste, a annoncé le retrait des États-Unis d'une défense traité avec Taiwan sans l'approbation de l'une ou l'autre chambre du Congrès.
Le sénateur Harry F. Byrd, Jr. (D-VA) a alors présenté une résolution exprimant le «sentiment du Sénat» que son accord soit requis pour mettre fin à tout traité de défense mutuelle. Par conséquent, la commission des relations extérieures du Sénat a tenu des audiences sur la résiliation des traités. Cinq professeurs de droit ont témoigné qu'un président ne pouvait pas mettre fin à un traité sans l'autorisation du Congrès.
Charles E. Rice, professeur de droit constitutionnel à l'Université Notre-Dame, a nié que les rédacteurs «déséquilibreraient ce système soigneusement conçu [de conclure des traités] en donnant au président un chèque en blanc» pour annuler les traités. Ils «entendaient plutôt que les traités seraient abrogés de la même manière que les lois, c'est-à-dire avec l'accord du législateur». Il a suggéré qu'une tentative de mettre fin à un traité sans l'approbation du Congrès soit «une infraction impénétrable».
Byrd a déclaré: «Soutenir qu'un président peut annuler un traité, c'est attribuer au président le pouvoir d'annuler unilatéralement une loi, car un traité est une loi…. Le Sénat pourrait donner son consentement à la ratification d'un traité par le président… et d'ici… semaines ou mois, un nouveau président, nouvellement élu, pourrait annuler cette action.
Le sénateur Barry Goldwater (R-AZ) a cité des traités majeurs sur la défense et le nucléaire qui permettaient à une «partie» de se retirer après avoir donné un avis. Il a noté que le Sénat faisait partie intégrante du «Parti» qui les approuvait.
«Maintenant, si« Parti »signifie« Président », alors n'importe quel président pourra se réveiller le matin et décider, par lui-même, que les États-Unis se retirent de l'un de ces traités importants sans aucun pouvoir au Congrès pour arrêter lui. Ce serait donner au président pratiquement les pouvoirs d'un dictateur. Il a présenté un tableau de 52 traités conclus par le Congrès.
Goldwater, huit autres sénateurs et seize représentants ont poursuivi le président en justice. Dans Goldwater v. Carter, Le juge Oliver Gasch, du tribunal américain du district de Columbia, a statué que la résiliation d'un traité signifiait l'abrogation de la loi du pays, ce qui nécessitait donc la participation du Congrès. (481 F. Suppl. 949m 962-65, 1979).
L'exigence de la Constitution selon laquelle un traité exige le consentement des deux tiers du Sénat reflète la préoccupation des pères fondateurs qu'aucune branche politique ne possède un pouvoir incontrôlé, a écrit Gasch. Le pouvoir exécutif de mettre fin aux traités «serait incompatible avec notre système de freins et contrepoids». Il autoriserait la résiliation soit par (1) une majorité des deux chambres, en accord avec le pouvoir du Congrès d'abroger toute loi, ou (2) les deux tiers du Sénat, comme le pouvoir de conclure des traités.
Gasch avait initialement rejeté le cas pour manque de qualité, mais il a annulé sa décision lorsque le Sénat a adopté la résolution du sénateur Byrd comme un amendement, 59-35. Le vote montre «une certaine détermination du Congrès à participer au processus et ne parvient clairement pas à approuver l'effort de licenciement du président».
Quoi qu'il en soit, la Cour d'appel de DC a infirmé la décision de Gasch. Sa propre décision a ensuite été «annulée» par le Court Suprème, qui a rejeté l'affaire par 6-3 sans statuer sur le fond. Le juge Rehnquist et trois autres juges ont vu un «différend politique non justiciable qui devrait être laissé à la résolution par les branches exécutive et législative…». (444 US à 1002, 1979.)
Lorsque le président George W. Bush a annulé le traité de 1972 sur la limitation des missiles balistiques, des représentants américains de 33 l'ont poursuivi en justice. Kucinich v. Bush en 2002. Le juge de district de DC, John Bates, a conclu que les plaignants n'avaient pas qualité pour intenter une action et que de toute façon le différend devait être réglé par les «branches politiques», les tribunaux étant peut-être un dernier recours. Personne n'a fait appel.
Dix-sept ans plus tard, l'équilibre des pouvoirs devient dangereusement plus déséquilibré. Le décor est planté pour que le pouvoir législatif - ou le judiciaire, le cas échéant - prenne les devants, tant qu'il est encore temps.
Paul W. Lovinger est un écrivain, journaliste et rédacteur de San Francisco. Il est le fondateur et (bénévole) secrétaire du War and Law League.
