oleh Catherine Killough, 29 November 2017, Log Lobus.
Presiden Trump secara konsisten telah menyalahgambarkan rekod rundingan antara Korea Utara dan Amerika Syarikat. Dalam ucapannya di hadapan Perhimpunan Kebangsaan Korea Selatan, beliau memperoleh satu kesimpulan daripada sejarah kompleks pencapaian diplomatik yang diperolehi dengan susah payah: “Rejim Korea Utara telah meneruskan program peluru berpandu nuklear dan balistiknya yang bertentangan dengan setiap jaminan, perjanjian dan komitmen yang telah dibuatnya. kepada Amerika Syarikat dan sekutunya.”
Ia bukan sesuatu yang baru atau luar biasa untuk mencaci Korea Utara kerana rekod perundingannya yang tidak sempurna, tetapi ia tidak pernah menjadi lebih berbahaya. Dalam satu siri tweet bulan lalu, Trump bukan sahaja mendiskreditkan usaha diplomatik masa lalu untuk "memperbodohkan perunding AS," tetapi juga membuat kesimpulan dengan kekaburan yang membimbangkan, "Maaf, hanya satu perkara yang akan berjaya!"
Jika bukan diplomasi, maka "satu perkara" itu kedengaran seperti mogok tentera, satu cadangan serius yang telah berkumandang sepanjang penubuhan dasar luar Washington. Seperti yang dinyatakan oleh Evan Osnos dalam bukunya artikel bagi New Yorker, “Adakah Kelas Politik Hanyut Ke Arah Perang dengan Korea Utara?” idea perang pencegahan telah menjadi begitu meluas sehinggakan seorang bekas setiausaha Kabinet Demokrat pun mengaku, "jika dia berada dalam kerajaan hari ini dia akan menyokong serangan Korea Utara, untuk menghalangnya daripada melancarkan mogok ke atas Amerika."
Bagi mereka yang ingin menghalang peperangan yang boleh mengakibatkan berjuta-juta korban di Semenanjung Korea, tiada pilihan tentera. Tetapi bagi kebanyakan Demokrat, mempromosikan diplomasi berisiko menandakan kelemahan. Tidak mengejutkan, langkah-langkah ekonomi yang melangkaui garis antara menghukum dan tidak berperang menerima sokongan dua parti yang paling luas.
Memandangkan persekitaran politik ini, membetulkan sejarah yang diputarbelitkan mengenai rundingan AS-Korea Utara adalah penting—terutamanya kerana kecenderungan untuk melihat perbincangan sebagai pereda, atau perjanjian sebagai konsesi, semakin kuat. Sebahagian besar daripada itu berpunca daripada cara pengkritik merangka perjanjian dua hala pertama yang diketuai AS dengan Korea Utara dan akhirnya keruntuhannya.
Perjanjian yang Membekukan Nukes Korea Utara
Pada tahun 1994, Amerika Syarikat dan Korea Utara berada di ambang perang. Ia adalah kali pertama rejim yang agak tidak dikenali di utara 38th selari diancam untuk pergi nuklear. Selepas mengusir semua pemeriksa antarabangsa dari negara itu, Korea Utara bersedia untuk mengekstrak plutonium gred senjata bernilai enam bom daripada batang bahan api dalam reaktor penyelidikan Yongbyonnya.
Pada masa itu, Presiden Bill Clinton yang berwajah baru mempertimbangkan untuk mengambil tindakan ketenteraan, termasuk rancangan untuk melakukan serangan pembedahan ke atas kemudahan nuklear Korea Utara. Ramai pegawai tertingginya meragui bahawa mereka boleh memujuk Korea Utara daripada membangunkan senjata nuklear. Sebagai Penolong Setiausaha Pertahanan untuk Keselamatan Antarabangsa Ashton Carter berkata, "Kami tidak, dalam apa cara sekalipun, yakin bahawa kami boleh melarang mereka mengambil langkah itu."
Bagaimanapun, sebagai bekas Setiausaha Pertahanan William Perry teringat, risiko mencetuskan Perang Korea kedua memaksa pentadbiran untuk meneruskan jalan diplomatik. Pertemuan antara bekas Presiden Jimmy Carter dan pemimpin Korea Utara Kim Il Sung membawa kepada rundingan dua hala yang serius yang memuncak dengan Rangka Kerja Persetujuan AS-Korea Utara pada 21 Oktober 1994.
Dalam perjanjian penting ini, Korea Utara bersetuju untuk membekukan dan akhirnya membongkar reaktor sederhana grafitnya sebagai pertukaran untuk bahan api dan dua reaktor air ringan yang tahan proliferasi. Reaktor ini boleh menghasilkan kuasa, tetapi tidak boleh, secara praktikalnya, digunakan untuk membuat senjata nuklear.
Selama hampir sedekad, Amerika Syarikat mengekalkan talian komunikasi langsung dan terbuka dengan rejim paranoid dan tidak selamat. Tahap penglibatan itu memungkinkan dua musuh untuk membuat perjanjian dengan hasil yang ketara dan material: Korea Utara berhenti mengeluarkan plutonium selama lapan tahun. Sebagai bekas Duta Besar AS ke Korea Selatan Thomas Hubbard membuat kesimpulan, Rangka Kerja yang Dipersetujui "terbukti tidak sempurna... Tetapi ia menghalang Korea Utara daripada menghasilkan sebanyak 100 senjata nuklear sekarang."
Malangnya, pencapaian ini dibayangi oleh keruntuhan Rangka Kerja yang Dipersetujui, di mana "runtuh" telah menjadi sinonim dengan "kegagalan." Tetapi untuk mengatakan perjanjian itu gagal terlalu sempit mentakrifkan kejayaan secara realistik dengan sebuah negara yang membawa bagasi bersejarah sebanyak Korea Utara. Liputan media yang lemah, termasuk kekurangan kekurangan di pihak AS dalam perjanjian itu, sebahagiannya harus dipersalahkan. Tetapi konservatif hawkish, yang telah lama mengeksploitasi perjanjian itu sebagai kisah amaran untuk menenangkan liberal, sebahagian besarnya bersalah.
Kedua-dua Amerika Syarikat dan Korea Utara memainkan peranan dalam keruntuhan Rangka Kerja yang Disetujui, tetapi dakwaan bahawa Korea Utara menipu mengaburkan fakta itu. Tidak lama selepas pentadbiran Clinton menjadi perantara perjanjian itu, Republikan menguasai Kongres, mengakibatkan "kekurangan kehendak politik," mengikut ketua perunding Robert Gallucci, dan membawa kepada kelewatan yang ketara dalam penyampaian obligasi AS.
Pembangkangan Kongres memuncak sekali lagi pada 1998 di tengah-tengah tuduhan bahawa Utara menyembunyikan kemudahan nuklear bawah tanah di Kumchang-ri. Daripada mengambil pendekatan menghukum, pentadbiran Clinton menyampaikan kebimbangannya terus kepada Korea Utara dan, berusaha untuk menyelamatkan perjanjian itu, merundingkan perjanjian baharu yang membenarkan pemeriksaan tetap Amerika Syarikat ke atas tapak yang disyaki, di mana ia gagal menemui sebarang bukti aktiviti nuklear.
Pendekatan diplomatik ini berterusan walaupun program peluru berpandu Korea Utara membunyikan penggera baharu. Berikutan pelancaran peluru berpandu balistik jarak jauh Korea Utara ke atas Jepun pada tahun 1998, pentadbiran Clinton menugaskan pasukan kecil pakar kerajaan dalam dan luar dengan Kajian Dasar Korea Utara yang akan merangkumi matlamat yang digariskan dalam Rangka Kerja yang Dipersetujui.
Bekas Setiausaha Pertahanan William Perry bekerjasama dengan kerajaan Korea Utara, Korea Selatan, China, dan Jepun dalam apa yang dikenali sebagai Proses Perry. Beberapa pusingan rundingan memuncak pada tahun 1999 dengan laporan yang menggariskan cadangan untuk Amerika Syarikat meneruskan penggantungan yang boleh disahkan dan akhirnya memusnahkan aktiviti nuklear dan peluru berpandu jarak jauh Utara. Sebaliknya, pasukan semakan dasar mendapati bahawa Amerika Syarikat mesti mengambil langkah untuk menangani kebimbangan keselamatan Utara dan mewujudkan hubungan normal.
Korea Utara bertindak balas secara positif dengan bukan sahaja bersetuju untuk membekukan ujian peluru berpandunya untuk tempoh perbincangan, tetapi juga menghantar penasihat kanan tenteranya ke Washington untuk membincangkan butiran cadangan Perry dengan Presiden Clinton. Setiausaha Negara Madeleine Albright membalas kunjungan itu dengan pergi ke Pyongyang untuk pertemuan dengan Kim Jong Il akhir bulan itu.
Walau bagaimanapun, momentum untuk apa yang bekas Penasihat Khas kepada Presiden Wendy Sherman dipanggil cadangan yang "memang menarik" terhenti pada bulan berikutnya dengan pemilihan George W. Bush. Setiausaha Negara ketika itu Colin Powell menyatakan bahawa dasar Korea Utara akan diteruskan di mana Clinton berhenti, tetapi Bush, yang memutuskan untuk membatalkan semua rundingan dengan Korea Utara untuk dua tahun akan datang, menolaknya.
Pentadbiran Bush menyimpang jauh dari landasan diplomatik yang pentadbiran Clinton bersusah payah untuk mengekalkannya. Bush menambah Korea Utara kepada triad negara "paksi kejahatan". Dick Cheney menolak diplomasi untuk perubahan rejim, dengan menegaskan, “Kami tidak berunding dengan kejahatan. Kami mengalahkannya.” Timbalan Setiausaha Negara bagi Kawalan Senjata John Bolton ketika itu menggunakan laporan risikan tentang program pengayaan uranium rahsia yang disyaki untuk membunuh perjanjian yang tidak pernah disukainya. Dalam kata-katanya sendiri, "Ini adalah tukul yang saya cari untuk menghancurkan Rangka Kerja yang Disetujui."
Akhirnya, pentadbiran Bush mendakwa bahawa seorang pegawai Korea Utara mengesahkan kewujudan program pengayaan uranium yang disyaki. Korea Utara menafikan pengakuan itu, yang membawa kepada tuduhan berulang-ulang bahawa setiap pihak melanggar perjanjian itu. Daripada berusaha untuk mengatasi ketidakpercayaan yang semakin meningkat, Amerika Syarikat telah menarik diri daripada perjanjian itu pada tahun 2002.
Rangka Kerja Redux yang Dipersetujui
Keengganan Bush untuk terlibat dengan Korea Utara kembali menghantui pentadbirannya pada tahun 2003. Korea Utara dengan pantas meneruskan program plutoniumnya dan mengumumkan ia memiliki senjata nuklear. Yakin akan keperluan untuk memasuki semula rundingan, Amerika Syarikat menyertai China, Rusia, Jepun, dan Korea Selatan dalam Rundingan Enam Pihak.
Beberapa pusingan dialog membawa kepada kejayaan dua tahun kemudian dengan Kenyataan Bersama 2005, yang berjanji Utara untuk meninggalkan "semua senjata nuklear dan program nuklear sedia ada." Tetapi sejurus selepas enam pihak mengumumkan perjanjian itu, Perbendaharaan AS membekukan aset Korea Utara di bank Macau, Banco Delta Asia.
Bagi kepimpinan Korea Utara, menghalang akses mereka kepada modal $25 juta adalah satu kesalahan besar dan mencadangkan bahawa Amerika Syarikat tidak serius untuk membuat perjanjian. Malah mereka yang bekerja untuk pentadbiran, seperti ketua perunding Duta Christopher Hill, melihat tindakan itu sebagai percubaan "untuk mengenepikan rundingan sepenuhnya."
Walau apa pun hasrat Perbendaharaan AS, pembekuan itu mempunyai kesan membongkar kemajuan bertahun-tahun hasil susah payah untuk membina semula kepercayaan. Korea Utara bertindak balas pada 2006 dengan bukan sahaja menguji lapan peluru berpandu, tetapi juga meletupkan peranti nuklear pertamanya.
Amerika Syarikat baru sahaja menyelamatkan rundingan dengan menarik balik pembekuan dan mengeluarkan Korea Utara daripada senarai Penaja Keganasan Negara pada tahun 2007. Sebagai balasan, Korea Utara menerima semula pemeriksa nuklear dan melumpuhkan reaktor Yongbyonnya, meletupkan menara penyejuk dalam acara dramatik yang disiarkan di televisyen. Tetapi kerosakan yang mencukupi telah dilakukan sehinggakan apabila pertikaian baharu timbul mengenai langkah pengesahan, Rundingan Enam Pihak menemui jalan buntu dan gagal memasuki fasa terakhir pembongkaran program senjata nuklear Korea Utara.
Had Kesabaran Strategik
Seperti pentadbiran sebelum beliau, Presiden Obama lambat untuk menjadi broker rundingan dengan Korea Utara. Walaupun Obama menjelaskan dari awal bahawa dia akan mengambil pendekatan pro-diplomasi dan "menghulurkan tangan" kepada rejim tersebut "bersedia melepaskan penumbuk anda," Korea Utara jatuh rendah dalam senarai keutamaan dasar luarnya.
Sebaliknya, dasar "kesabaran strategik" digunakan untuk sebarang usaha yang disasarkan untuk membawa Korea Utara kembali ke meja rundingan. Walaupun pintu rundingan tetap terbuka secara teknikal, Amerika Syarikat meneruskan sekatan dan kempen tekanan tidak seperti postur semasa pentadbiran Trump. Korea Utara membalas tindakan provokasinya, termasuk ujian nuklear kedua dan dua pertempuran maut di sempadannya dengan Korea Selatan.
Ia tidak sehingga 2011 bahawa pentadbiran Obama memulakan semula perbincangan nyahnuklear. Selepas gangguan singkat berikutan kematian Kim Jong Il, kedua-dua negara mengumumkan perjanjian "Hari Lompat" pada Februari 2012. Korea Utara bersetuju dengan moratorium ke atas peluru berpandu jarak jauh dan ujian nuklearnya sebagai pertukaran untuk 240,000 tan metrik bantuan makanan .
Enam belas hari kemudian, Korea Utara mengumumkan rancangannya untuk melancarkan satelit ke angkasa lepas. Amerika Syarikat berpegang pada pandangan bahawa pelancaran sedemikian akan melanggar syarat perjanjian, manakala Korea Utara mendakwa, "pelancaran satelit tidak termasuk dalam pelancaran peluru berpandu jarak jauh" dan meneruskan rancangannya.
Pentadbiran segera membatalkan perjanjian itu, satu langkah yang membingungkan memandangkan usaha AS yang lalu untuk menangani risiko teknologi peluru berpandu dwi-guna. Sebagai contoh, selama beberapa dekad Amerika Syarikat menafikan permintaan Korea Selatan untuk memperluaskan jangkauan peluru berpandu balistik mereka kerana bimbang ia akan memulakan perlumbaan senjata serantau. Di tengah tekanan yang semakin meningkat, Amerika Syarikat mencapai persetujuan pada 2001 yang meluaskan skop aktiviti peluru berpandu Korea Selatan sambil memasukkan kekangan khusus pada program pelancaran angkasa lepasnya, seperti penggunaan bahan api cecair yang dinyatakan.
Daripada menyemak semula perjanjian itu untuk membezakan dengan lebih jelas apa yang boleh diterima dari segi pelancaran satelit atau peluru berpandu, Amerika Syarikat membiarkan rundingan dengan Korea Utara, sekali lagi, gagal di tepi jalan.
Satu-satunya Pilihan
Sekiranya Bush mengekalkan Rangka Kerja yang Dipersetujui, jika penyokong tegar tidak mensabotaj Rundingan Enam Parti, dan jika Obama telah menjelaskan syarat perjanjian Hari Lompat, Korea Utara mungkin bukan mimpi ngeri nuklear yang mencengkam Amerika Syarikat dan sekutunya hari ini.
Tetapi janji yang mungkir dan jambatan yang terbakar bukanlah alasan untuk meninggalkan diplomasi. Terdapat banyak pengajaran dalam retakan rekod rundingan yang tidak sekata yang patut diambil, termasuk keperluan untuk menangani kebimbangan keselamatan Korea Utara secara langsung dan kepentingan kritikal penyelarasan antara agensi AS.
Masih terdapat peluang untuk berkompromi dengan Korea Utara, tetapi Trump mengancam untuk menutupnya setiap kali dia memandang rendah nilai rundingan. Oleh kerana setiap presiden sejak Clinton akhirnya memahami, jika alternatif dengan Korea Utara adalah peperangan, setiap pilihan diplomatik perlu diterokai sepenuhnya. Berjuta-juta nyawa tergantung dalam keseimbangan.
Catherine Killough ialah Fellow Roger L. Hale di Plowshares Fund, sebuah yayasan keselamatan global. Beliau memperolehi MA dalam Pengajian Asia dari School of Foreign Service di Georgetown University. Ikuti di Twitter @catkillough. Foto: Jimmy Carter dan Kim Il Sung.
