作者：凱瑟琳·基洛，29 年 2017 月 XNUMX 日， 波瓣對數.
特朗普總統一直歪曲朝鮮與美國之間的談判記錄。 在韓國國民議會的演講中，他從來之不易的外交成就的複雜歷史中得出了一個結論：“朝鮮政權無視其做出的每一項保證、協議和承諾，繼續推行其核計劃和彈道導彈計劃。對美國及其盟國來說。”
譴責朝鮮不完美的談判記錄既不新鮮也不罕見，但它從未如此危險。 在上個月的一系列推文中，特朗普不僅抹黑了過去“愚弄美國談判代表”的外交努力，而且還以令人震驚的模棱兩可的方式得出結論：“抱歉，只有一件事會起作用！”
如果不是外交，那麼“一件事”聽起來就像軍事打擊，這是一項嚴肅的提議，在整個華盛頓外交政策機構中引起了反響。 正如埃文·奧斯諾斯 (Evan Osnos) 在他的 文章 為了 紐約客，“政治階層是否正在傾向於與朝鮮開戰？” 預防性戰爭的想法已經變得如此普遍，甚至連一位前民主黨內閣秘書也透露，“如果他今天在政府，他會支持攻擊朝鮮，以防止它對美國發動襲擊。”
對於那些尋求阻止可能導致朝鮮半島數百萬人傷亡的戰爭的人來說，沒有軍事選擇。 但對許多民主黨人來說，推動外交可能會帶來軟弱的風險。 毫不奇怪，跨越懲罰性和不完全戰爭之間界限的經濟措施得到了兩黨最廣泛的支持。
在這種政治環境下，糾正美朝談判的扭曲歷史勢在必行，尤其是在將談判視為綏靖政策或將交易視為讓步的傾向日益增強的情況下。 這在很大程度上源於批評者對美國主導的第一份與朝鮮的雙邊協議及其最終崩潰的描述方式。
凍結朝鮮核武器的協議
1994年，美國和朝鮮正處於戰爭邊緣。 這是 38 世紀以北相對不為人知的政權第一次出現。th 平行威脅要發展核武器。 在將所有國際檢查員驅逐出該國後，朝鮮準備從寧邊研究堆的燃料棒中提取相當於六枚炸彈的武器級钚。
當時，新任總統比爾·克林頓考慮採取軍事行動，包括對朝鮮核設施進行外科手術式打擊的計劃。 他的許多高級官員懷疑他們能否說服朝鮮發展核武器。 阿什頓·卡特 (Ashton Carter) 擔任負責國際安全事務的助理國防部長 說過，“無論如何，我們都沒有信心能夠說服他們停止採取這一步驟。”
然而，正如前國防部長威廉·佩里 召回，引發第二次朝鮮戰爭的風險迫使政府採取外交途徑。 前總統吉米·卡特和朝鮮領導人金日成之間的會晤引發了認真的雙邊會談，最終於 21 年 1994 月 XNUMX 日達成了《美朝框架協議》。
在這項具有里程碑意義的協議中，朝鮮同意凍結並最終拆除其石墨慢化反應堆，以換取燃料和兩個防擴散輕水反應堆。 這些反應堆可以發電，但實際上不能用來製造核武器。
近十年來，美國與偏執且缺乏安全感的政權保持著直接、開放的溝通渠道。 這種程度的接觸使兩個對手得以承諾達成一項具有重大實質性成果的協議：朝鮮停止生產钚八年。 正如前美國駐韓國大使托馬斯·哈伯德 總結，框架協議“被證明是不完美的……但它確實阻止了朝鮮現在生產多達 100 枚核武器。”
不幸的是，這些成就因框架協議的崩潰而黯然失色，其中“崩潰”已成為“失敗”的代名詞。 但說該協議失敗過於狹隘地定義了對於像朝鮮這樣背負著如此多歷史包袱的國家來說，成功實際上意味著什麼。 媒體報導不佳，包括遺漏協議中美國方面的缺陷，是部分原因。 但鷹派保守派長期以來一直利用該協議作為自由主義綏靖政策的警示故事，這在很大程度上是錯誤的。
美國和朝鮮都對框架協議的崩潰負有責任，但朝鮮作弊的說法掩蓋了這一事實。 克林頓政府促成這筆交易後不久，共和黨人就獲得了國會的控制權，導致“缺乏政治意願”。 根據 首席談判代表羅伯特·加盧奇，並導緻美國義務履行的嚴重延誤。
1998年，由於指責朝鮮在金倉裡隱藏地下核設施，國會的反對再次達到頂峰。 克林頓政府沒有採取懲罰性措施，而是直接向朝鮮表達了自己的擔憂，並尋求挽救該協議，通過談判達成一項新協議，允許美國定期檢查可疑地點，但未能發現任何證據表明該地點存在任何問題。核活動。
儘管朝鮮推進的導彈計劃敲響了新的警報，但這種外交方針仍然持續存在。 1998 年朝鮮在日本上空發射遠程彈道導彈後，克林頓政府指派了一個由國內外政府專家組成的小組進行朝鮮政策審查，該審查將涵蓋框架協議中概述的目標。
前國防部長威廉·佩里與朝鮮、韓國、中國和日本政府合作，即後來的佩里進程。 多輪談判於 1999 年達成了一份報告，概述了美國尋求可核查的暫停並最終廢除朝鮮核活動和遠程導彈活動的建議。 反過來，政策審查小組發現，美國必須採取措施解決朝鮮的安全擔憂並建立正常關係。
朝鮮做出積極回應，不僅同意在會談期間凍結導彈試驗，還派高級軍事顧問前往華盛頓，與克林頓總統討論佩里提議的細節。 國務卿馬德琳·奧爾布賴特當月晚些時候前往平壤與金正日會面，以回報這次訪問。
然而，前總統特別顧問溫迪·謝爾曼的勢頭 被稱為 隨著喬治·W·布什(George W. Bush)當選，一項“極其接近”的提案在下個月陷入停滯。 時任國務卿科林·鮑威爾表示，對朝政策將繼續克林頓的立場，但布什否決了他的決定，布什決定取消未來兩年與朝鮮的所有談判。
布什政府遠遠偏離了克林頓政府煞費苦心維持的外交路線。 布什將朝鮮加入了他的“邪惡軸心”國家三位一體之中。 迪克·切尼拒絕通過外交手段改變政權，他聲稱：“我們不與邪惡談判。 我們打敗了它。” 時任負責軍備控制的副國務卿約翰·博爾頓利用有關涉嫌秘密鈾濃縮計劃的情報報告來扼殺一項他從未青睞的交易。 用他自己的話來說，“這就是我一直在尋找的打破框架協議的錘子。”
最終，布什政府聲稱，一名朝鮮官員證實了疑似鈾濃縮計劃的存在。 朝鮮否認了這一承認，這導致各方反復指責雙方違反了協議。 美國非但沒有努力克服日益加劇的不信任，反而於 2002 年退出了該協議。
商定的框架 Redux
2003年，布什拒絕與朝鮮接觸的行為再次困擾著他的政府。朝鮮很快恢復了钚計劃，並宣布擁有核武器。 美國確信有必要重新進入談判，因此與中國、俄羅斯、日本和韓國一起參加了六方會談。
兩年後，幾輪對話取得了突破，2005 年《聯合聲明》承諾朝鮮放棄“所有核武器和現有核計劃”。 但六方宣布協議後不久，美國財政部就凍結了朝鮮在澳門匯業銀行的資產。
對於朝鮮領導層來說，阻止他們獲得 25 萬美元資本是一種嚴重的冒犯，並表明美國並不認真地想要達成協議。 就連首席談判代表克里斯托弗·希爾大使等政府工作人員也認為此舉是“完全偏離談判軌道”的企圖。
無論美國財政部的意圖是什麼，凍結的結果是破壞了多年來來之不易的重建信任進展。 2006年，朝鮮進行報復，不僅試射了八枚導彈，還引爆了首個核裝置。
2007年，美國解除了對朝鮮的凍結，並將其從支持恐怖主義國家名單中刪除，勉強挽救了談判。作為回報，朝鮮重新接納了核檢查人員，並關閉了寧邊反應堆，並在一場戲劇性的電視轉播事件中爆炸了冷卻塔。 但已經造成了足夠的損害，以至於當核查措施出現新的爭議時，六方會談陷入僵局，未能進入廢除朝鮮核武器計劃的最後階段。
戰略耐心的局限性
與前任政府一樣，奧巴馬總統在促成與朝鮮的談判方面進展緩慢。 儘管奧巴馬從一開始就明確表示，他將採取支持外交的態度，並向那些“願意鬆開拳頭”的政權“伸出援助之手”，但朝鮮在他的外交政策優先事項清單上排名靠後。
相反，“戰略耐心”政策取代了任何將朝鮮帶回談判桌的有針對性的努力。 儘管談判的大門在技術上仍然敞開，但美國實施的製裁和施壓行動與特朗普政府目前的姿態沒有什麼不同。 朝鮮回擊了一些挑釁行為，包括第二次核試驗以及在與韓國邊境發生的兩起致命衝突。
直到2011年，奧巴馬政府才重啟無核化談判。 金正日去世後出現短暫的停頓後，兩國於 2012 年 240,000 月宣布了一項“閏日”協議。朝鮮同意暫停其遠程導彈和核試驗，以換取 XNUMX 萬噸糧食援助。
十六天后，朝鮮宣布計劃向太空發射一顆衛星。 美國認為這樣的發射將違反協議條款，而朝鮮則認為 聲稱，“衛星發射不包括在遠程導彈發射中”並繼續其計劃。
美國政府立即取消了該協議，考慮到美國過去為解決軍民兩用導彈技術風險所做的努力，此舉令人費解。 例如，幾十年來，美國一直拒絕韓國擴大彈道導彈射程的要求，因為擔心這會引發地區軍備競賽。 在越來越大的壓力下，美國於2001年達成一項協議，擴大了韓國導彈活動的範圍，同時對其太空發射計劃進行了具體限制，例如明確使用液體燃料。
美國沒有重新審視該協議，以更明確地區分衛星或導彈發射方面可接受的範圍，而是讓與朝鮮的談判再次半途而廢。
唯一的選擇
如果布什保留了框架協議，如果強硬派沒有破壞六方會談，如果奧巴馬澄清了閏日協議的條款，朝鮮可能不會成為今天困擾美國及其盟國的核噩夢。
但違背承諾和燒毀橋樑並不能成為放棄外交的藉口。 在不平衡的談判記錄中，有很多值得汲取的教訓，包括正面解決朝鮮安全問題的必要性以及美國機構間協調的至關重要性。
與朝鮮達成妥協的機會仍然存在，但特朗普每次低估談判的價值時都會威脅要關閉這一機會。 正如克林頓以來的每一位總統最終都明白的那樣，如果與朝鮮的替代方案是戰爭，則必須充分探索每一種外交選擇。 數百萬人的生命懸而未決。
Catherine Killough 是全球安全基金會 Ploughshares Fund 的 Roger L. Hale 研究員. 她在喬治城大學外交學院獲得亞洲研究碩士學位。 在 Twitter 上關注@catkillough。 照片：吉米·卡特和金日成。
