bởi Catherine Killough, ngày 29 tháng 2017 năm XNUMX, Nhật ký thùy.
Tổng thống Trump đã liên tục xuyên tạc hồ sơ đàm phán giữa Triều Tiên và Hoa Kỳ. Trong bài phát biểu trước Quốc hội Hàn Quốc, ông rút ra một kết luận từ một lịch sử phức tạp về những thành tựu ngoại giao khó đạt được: “Chế độ Bắc Triều Tiên đã theo đuổi các chương trình hạt nhân và tên lửa đạn đạo bất chấp mọi đảm bảo, thỏa thuận và cam kết mà họ đã đưa ra. với Hoa Kỳ và các đồng minh của họ.”
Việc chỉ trích Triều Tiên vì thành tích đàm phán không hoàn hảo của nước này không phải là điều mới mẻ và cũng không phải là hiếm, nhưng nó chưa bao giờ nguy hiểm hơn thế. Trong một loạt các dòng tweet vào tháng trước, Trump không chỉ làm mất uy tín của những nỗ lực ngoại giao trong quá khứ vì đã “khiến các nhà đàm phán Hoa Kỳ trở nên ngu ngốc,” mà còn kết luận với sự mơ hồ đáng báo động, “Xin lỗi, chỉ có một điều sẽ hiệu quả!”
Nếu không phải là ngoại giao, thì “một việc” đó nghe có vẻ giống như một cuộc tấn công quân sự, một đề xuất nghiêm túc đã gây tiếng vang khắp cơ sở chính sách đối ngoại của Washington. Như Evan Osnos đã lưu ý trong bài viết cho New Yorker, “Có phải tầng lớp chính trị đang hướng tới chiến tranh với Triều Tiên?” ý tưởng về một cuộc chiến tranh phòng ngừa đã trở nên phổ biến đến mức ngay cả một cựu thư ký Nội các của Đảng Dân chủ cũng tâm sự: “Nếu ông ấy ở trong chính phủ ngày nay, ông ấy sẽ ủng hộ việc tấn công Triều Tiên, để ngăn chặn nước này tấn công nước Mỹ”.
Đối với những người tìm cách ngăn chặn một cuộc chiến tranh có thể dẫn đến hàng triệu thương vong trên Bán đảo Triều Tiên, không có lựa chọn quân sự nào. Nhưng đối với nhiều đảng viên Đảng Dân chủ, thúc đẩy ngoại giao có nguy cơ báo hiệu sự yếu kém. Không có gì ngạc nhiên khi các biện pháp kinh tế nằm giữa ranh giới giữa trừng phạt và không gây chiến tranh lại nhận được sự ủng hộ rộng rãi nhất của cả hai đảng.
Với môi trường chính trị này, việc sửa chữa lịch sử bị bóp méo trong các cuộc đàm phán Mỹ-Triều là cấp thiết—đặc biệt là khi xu hướng coi các cuộc đàm phán là sự xoa dịu hoặc thỏa thuận là sự nhượng bộ ngày càng mạnh mẽ. Phần lớn điều đó bắt nguồn từ cách các nhà phê bình đã đóng khung thỏa thuận song phương đầu tiên do Hoa Kỳ lãnh đạo với Triều Tiên và sự sụp đổ cuối cùng của nó.
Thỏa thuận làm đóng băng hạt nhân của Triều Tiên
Năm 1994, Hoa Kỳ và Bắc Triều Tiên đứng trước bờ vực chiến tranh. Đây là lần đầu tiên chế độ tương đối xa lạ ở phía bắc 38th song song bị đe dọa trở thành hạt nhân. Sau khi trục xuất tất cả các thanh sát viên quốc tế khỏi đất nước, Triều Tiên đã chuẩn bị khai thác plutonium cấp độ vũ khí trị giá XNUMX quả bom từ các thanh nhiên liệu trong lò phản ứng nghiên cứu Yongbyon.
Vào thời điểm đó, Tổng thống Bill Clinton với khuôn mặt tươi tắn đã cân nhắc hành động quân sự, bao gồm cả kế hoạch tiến hành các cuộc tấn công phẫu thuật vào các cơ sở hạt nhân của Triều Tiên. Nhiều quan chức hàng đầu của ông nghi ngờ rằng họ có thể thuyết phục Triều Tiên phát triển vũ khí hạt nhân. Là Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng về An ninh Quốc tế Ashton Carter nói, “Bằng mọi cách, chúng tôi không tự tin rằng chúng tôi có thể thuyết phục họ ngừng thực hiện bước đó.”
Tuy nhiên, như cựu Bộ trưởng Quốc phòng William Perry nhớ lại, nguy cơ dẫn đến Chiến tranh Triều Tiên lần thứ hai đã buộc chính quyền phải theo đuổi con đường ngoại giao. Cuộc gặp giữa cựu Tổng thống Jimmy Carter và nhà lãnh đạo Triều Tiên Kim Nhật Thành đã dẫn đến các cuộc đàm phán song phương nghiêm túc mà đỉnh cao là Khung Thỏa thuận Hoa Kỳ-Triều Tiên vào ngày 21 tháng 1994 năm XNUMX.
Trong thỏa thuận mang tính bước ngoặt này, Triều Tiên đã đồng ý đóng băng và cuối cùng là tháo dỡ các lò phản ứng được điều tiết bằng than chì để đổi lấy nhiên liệu và hai lò phản ứng nước nhẹ chống phổ biến vũ khí hạt nhân. Những lò phản ứng này có thể tạo ra năng lượng, nhưng trên thực tế, không thể được sử dụng để chế tạo vũ khí hạt nhân.
Trong gần một thập kỷ, Hoa Kỳ đã duy trì một đường dây liên lạc trực tiếp, cởi mở với một chế độ hoang tưởng và không an toàn. Mức độ cam kết đó giúp hai đối thủ có thể cam kết đạt được một thỏa thuận với một kết quả quan trọng, quan trọng: Triều Tiên ngừng sản xuất plutonium trong XNUMX năm. Như cựu Đại sứ Mỹ tại Hàn Quốc Thomas Hubbard kết luận, Khuôn khổ Thỏa thuận “được chứng minh là không hoàn hảo… Nhưng nó đã ngăn cản Triều Tiên sản xuất tới 100 vũ khí hạt nhân tính đến thời điểm hiện tại.”
Thật không may, những thành tựu này bị lu mờ bởi sự sụp đổ của Khung thỏa thuận, trong đó “sự sụp đổ” đồng nghĩa với “thất bại”. Nhưng nói rằng thỏa thuận thất bại là quá hẹp để xác định thành công thực sự có thể đòi hỏi gì đối với một quốc gia mang nhiều gánh nặng lịch sử như Triều Tiên. Phương tiện truyền thông đưa tin kém, bao gồm cả việc bỏ qua những thiếu sót của phía Mỹ trong thỏa thuận, là một phần nguyên nhân. Nhưng những người bảo thủ diều hâu, những người từ lâu đã khai thác thỏa thuận này như một câu chuyện cảnh báo về sự nhân nhượng tự do, phần lớn là có lỗi.
Cả Hoa Kỳ và Triều Tiên đều góp phần vào sự sụp đổ của Khuôn khổ Thỏa thuận, nhưng khẳng định rằng Triều Tiên gian lận che khuất sự thật đó. Ngay sau khi chính quyền Clinton làm trung gian cho thỏa thuận này, đảng Cộng hòa đã giành quyền kiểm soát Quốc hội, dẫn đến "sự thiếu ý chí chính trị," theo trưởng đoàn đàm phán Robert Gallucci, và dẫn đến sự chậm trễ đáng kể trong việc thực hiện các nghĩa vụ của Hoa Kỳ.
Sự phản đối của Quốc hội lại lên đến đỉnh điểm vào năm 1998 trong bối cảnh có cáo buộc rằng Triều Tiên đang che giấu một cơ sở hạt nhân dưới lòng đất tại Kumchang-ri. Thay vì thực hiện một cách tiếp cận trừng phạt, chính quyền Clinton đã trực tiếp truyền đạt mối quan ngại của mình tới người Triều Tiên và tìm cách cứu vãn thỏa thuận, thương lượng một thỏa thuận mới cho phép Hoa Kỳ kiểm tra thường xuyên địa điểm bị nghi ngờ, nơi họ không tìm thấy bất kỳ bằng chứng nào về hoạt động hạt nhân.
Cách tiếp cận ngoại giao này vẫn tồn tại ngay cả khi chương trình tên lửa tiến bộ của Triều Tiên gióng lên hồi chuông cảnh báo mới. Sau khi Triều Tiên phóng một tên lửa đạn đạo tầm xa qua Nhật Bản vào năm 1998, chính quyền Clinton đã giao nhiệm vụ cho một nhóm nhỏ gồm các chuyên gia trong và ngoài chính phủ thực hiện Đánh giá Chính sách Triều Tiên bao gồm các mục tiêu được nêu trong Khung Thỏa thuận.
Cựu Bộ trưởng Quốc phòng William Perry đã hợp tác với các chính phủ Bắc Triều Tiên, Hàn Quốc, Trung Quốc và Nhật Bản trong cái được gọi là Quy trình Perry. Một số vòng đàm phán lên đến đỉnh điểm vào năm 1999 với một báo cáo phác thảo các khuyến nghị cho Hoa Kỳ theo đuổi việc đình chỉ có thể kiểm chứng và cuối cùng là dỡ bỏ các hoạt động tên lửa tầm xa và hạt nhân của Triều Tiên. Đổi lại, nhóm đánh giá chính sách nhận thấy rằng Hoa Kỳ phải thực hiện các bước để giải quyết các mối quan ngại về an ninh của miền Bắc và thiết lập quan hệ bình thường.
Triều Tiên đã phản ứng tích cực bằng cách không chỉ đồng ý ngừng thử tên lửa trong thời gian đàm phán mà còn cử cố vấn quân sự cấp cao của mình tới Washington để thảo luận chi tiết về đề xuất của Perry với Tổng thống Clinton. Ngoại trưởng Madeleine Albright đã đáp lại chuyến thăm bằng cách tới Bình Nhưỡng để gặp Kim Jong Il vào cuối tháng đó.
Tuy nhiên, động lực cho những gì cựu Cố vấn đặc biệt của Tổng thống Wendy Sherman gọi là một đề xuất “gần như trêu ngươi” đã bị đình trệ vào tháng sau với cuộc bầu cử của George W. Bush. Ngoại trưởng khi đó là Colin Powell tuyên bố rằng chính sách Triều Tiên sẽ tiếp tục ở nơi Clinton đã dừng lại, nhưng Bush, người đã quyết định hủy bỏ mọi cuộc đàm phán với Triều Tiên trong hai năm tới, đã bác bỏ ông.
Chính quyền Bush đã đi chệch khỏi con đường ngoại giao mà chính quyền Clinton đã dày công duy trì. Bush đã thêm Bắc Triều Tiên vào bộ ba quốc gia “trục ma quỷ” của mình. Dick Cheney từ chối ngoại giao để thay đổi chế độ, khẳng định, “Chúng tôi không thương lượng với cái ác. Chúng ta đánh bại nó.” Thứ trưởng Bộ Kiểm soát Vũ khí khi đó là John Bolton đã sử dụng các báo cáo tình báo về một chương trình làm giàu uranium bị nghi ngờ là bí mật để giết chết một thỏa thuận mà ông không bao giờ ủng hộ. Nói theo cách riêng của anh ấy, “Đây là chiếc búa mà tôi đang tìm kiếm để phá vỡ Khung thỏa thuận.”
Cuối cùng, chính quyền Bush cáo buộc rằng một quan chức Triều Tiên đã xác nhận sự tồn tại của chương trình làm giàu uranium bị nghi ngờ. Triều Tiên phủ nhận việc thừa nhận, dẫn đến những cáo buộc qua lại rằng mỗi bên đều vi phạm thỏa thuận. Thay vì hành động để vượt qua sự ngờ vực ngày càng tăng, Hoa Kỳ đã rút lui khỏi thỏa thuận vào năm 2002.
Khung thỏa thuận Redux
Việc Bush từ chối can dự với Triều Tiên đã trở lại ám ảnh chính quyền của ông vào năm 2003. Triều Tiên nhanh chóng nối lại chương trình plutonium và tuyên bố sở hữu vũ khí hạt nhân. Bị thuyết phục về sự cần thiết phải tham gia lại các cuộc đàm phán, Hoa Kỳ đã tham gia cùng Trung Quốc, Nga, Nhật Bản và Hàn Quốc trong Cuộc đàm phán sáu bên.
Một số vòng đối thoại đã dẫn đến một bước đột phá hai năm sau đó với Tuyên bố chung năm 2005, trong đó cam kết Triều Tiên từ bỏ “tất cả vũ khí hạt nhân và các chương trình hạt nhân hiện có”. Nhưng ngay sau khi sáu bên công bố thỏa thuận, Bộ Tài chính Hoa Kỳ đã đóng băng tài sản của Triều Tiên tại ngân hàng Macau, Banco Delta Asia.
Đối với giới lãnh đạo Triều Tiên, việc cắt đứt quyền tiếp cận 25 triệu đô la vốn của họ là một hành vi phạm tội nghiêm trọng và cho rằng Hoa Kỳ không nghiêm túc trong việc thực hiện một thỏa thuận. Ngay cả những người làm việc cho chính quyền, chẳng hạn như trưởng đoàn đàm phán, Đại sứ Christopher Hill, cũng coi hành động này là một nỗ lực “để hoàn toàn làm chệch hướng các cuộc đàm phán.”
Bất kể ý định của Bộ Tài chính Hoa Kỳ là gì, việc đóng băng có tác dụng làm sáng tỏ nhiều năm tiến bộ khó kiếm được để xây dựng lại niềm tin. Triều Tiên đã trả đũa vào năm 2006 bằng cách không chỉ bắn thử XNUMX tên lửa mà còn cho nổ thiết bị hạt nhân đầu tiên của nước này.
Hoa Kỳ vừa mới cứu vãn được các cuộc đàm phán bằng cách dỡ bỏ lệnh đóng băng và loại bỏ Triều Tiên khỏi danh sách Nhà nước tài trợ khủng bố vào năm 2007. Đổi lại, Triều Tiên đã chấp nhận các thanh sát viên hạt nhân trở lại và vô hiệu hóa lò phản ứng Yongbyon của họ, làm nổ tháp giải nhiệt trong một sự kiện truyền hình đầy kịch tính. Nhưng thiệt hại đã đủ lớn để vào thời điểm những tranh chấp mới nảy sinh về các biện pháp xác minh, Đàm phán sáu bên đã đi vào bế tắc và không thể chuyển sang giai đoạn cuối cùng của việc dỡ bỏ chương trình vũ khí hạt nhân của Triều Tiên.
Những hạn chế của sự kiên nhẫn chiến lược
Giống như chính quyền tiền nhiệm, Tổng thống Obama đã chậm chạp trong việc làm trung gian cho các cuộc đàm phán với Triều Tiên. Mặc dù Obama đã nói rõ ngay từ đầu rằng ông sẽ áp dụng cách tiếp cận ủng hộ ngoại giao và “mở rộng bàn tay” với những chế độ “sẵn sàng siết chặt nắm đấm của bạn”, nhưng Triều Tiên lại nằm ở vị trí thấp trong danh sách ưu tiên trong chính sách đối ngoại của ông.
Thay vào đó, chính sách “kiên nhẫn chiến lược” sẽ thay thế cho bất kỳ nỗ lực có mục tiêu nào nhằm đưa Triều Tiên trở lại bàn đàm phán. Mặc dù cánh cửa đàm phán vẫn mở về mặt kỹ thuật, nhưng Hoa Kỳ vẫn theo đuổi các chiến dịch trừng phạt và gây áp lực không khác gì quan điểm hiện tại của chính quyền Trump. Triều Tiên đã đáp trả các hành động khiêu khích của mình, bao gồm vụ thử hạt nhân thứ hai và hai cuộc giao tranh chết người ở biên giới với Hàn Quốc.
Mãi đến năm 2011, chính quyền Obama mới bắt đầu lại các cuộc đàm phán phi hạt nhân hóa. Sau một trục trặc ngắn sau cái chết của Kim Jong Il, hai nước đã công bố thỏa thuận “Ngày nhuận” vào tháng 2012 năm 240,000. Triều Tiên đã đồng ý tạm dừng các vụ thử hạt nhân và tên lửa tầm xa để đổi lấy XNUMX tấn lương thực viện trợ. .
Mười sáu ngày sau, Triều Tiên công bố kế hoạch phóng vệ tinh vào không gian. Hoa Kỳ giữ quan điểm rằng một vụ phóng như vậy sẽ vi phạm các điều khoản của thỏa thuận, trong khi Triều Tiên tuyên bố, “vụ phóng vệ tinh không nằm trong vụ phóng tên lửa tầm xa” và tiến hành kế hoạch của mình.
Chính quyền ngay lập tức hủy bỏ thỏa thuận này, một động thái khó hiểu trước những nỗ lực trước đây của Hoa Kỳ nhằm giải quyết các rủi ro của công nghệ tên lửa lưỡng dụng. Ví dụ, trong nhiều thập kỷ, Hoa Kỳ đã từ chối yêu cầu của Hàn Quốc mở rộng phạm vi tên lửa đạn đạo của họ vì lo ngại rằng điều đó sẽ bắt đầu một cuộc chạy đua vũ trang trong khu vực. Trong bối cảnh áp lực ngày càng tăng, Hoa Kỳ đã đạt được một thỏa thuận vào năm 2001 nhằm mở rộng phạm vi hoạt động tên lửa của Hàn Quốc đồng thời đưa ra những hạn chế cụ thể đối với chương trình phóng vào không gian của nước này, chẳng hạn như việc sử dụng nhiên liệu lỏng.
Thay vì xem xét lại thỏa thuận để phân biệt rõ ràng hơn những gì có thể chấp nhận được về mặt phóng vệ tinh hoặc tên lửa, Hoa Kỳ lại để các cuộc đàm phán với Triều Tiên, một lần nữa, rơi vào lề.
Lựa chọn duy nhất
Nếu Bush giữ nguyên Khung thỏa thuận, nếu những người theo đường lối cứng rắn không phá hoại Đàm phán sáu bên, và nếu Obama làm rõ các điều khoản của thỏa thuận Ngày nhuận, thì Triều Tiên có thể không phải là cơn ác mộng hạt nhân đeo bám Mỹ và các đồng minh ngày nay.
Nhưng những lời hứa bị phá vỡ và những cây cầu bị đốt cháy không phải là lý do để từ bỏ ngoại giao. Có rất nhiều bài học trong các vết nứt của một hồ sơ đàm phán không đồng đều đáng được trích xuất, bao gồm sự cần thiết phải giải quyết trực tiếp các mối lo ngại về an ninh của Triều Tiên và tầm quan trọng thiết yếu của sự phối hợp liên ngành của Hoa Kỳ.
Vẫn còn cơ hội để thỏa hiệp với Triều Tiên, nhưng Trump đe dọa sẽ đóng nó mỗi khi ông đánh giá thấp giá trị của các cuộc đàm phán. Như mọi tổng thống kể từ Clinton cuối cùng đã hiểu ra, nếu lựa chọn thay thế với Triều Tiên là chiến tranh, thì mọi lựa chọn ngoại giao phải được khám phá đến mức tối đa. Hàng triệu sinh mạng treo lơ lửng.
Catherine Killough là thành viên của Roger L. Hale tại Plowshares Fund, một quỹ an ninh toàn cầu. Cô lấy bằng Thạc sĩ về Nghiên cứu Châu Á tại Trường Dịch vụ Đối ngoại tại Đại học Georgetown. Theo dõi trên Twitter @catkillough. Ảnh: Jimmy Carter và Kim Nhật Thành.
