Av John Feffer, Utenrikspolitikk i fokus
Atomavtalen med Iran gikk aldri foran det amerikanske folket for en opp-eller-ned-avstemning. Det krevde heller ikke to tredjedelers støtte fra senatet, siden det teknisk sett ikke var en traktat. Arbeidet med å rulle tilbake Irans atomvåpenprogram i bytte mot å fjerne noen sanksjoner sto overfor en mye mer beskjeden hindring. Den måtte tiltrekke seg akkurat nok stemmer til å opprettholde presidentens truede veto mot ethvert kongressforsøk på å drepe avtalen. Og dermed Obamas signatur utenrikspolitiske suksess krevde støtte fra kun 34 senatorer (den ville til slutt få 42 stemmer).
Iran-avtalen ville ha vært død i vannet hvis den krevde to tredjedeler eller til og med flertallstøtte i Senatet siden alle republikanere - og et par demokrater - motsatte seg initiativet. Det er vanskelig å vite hva en folkeavstemning ville ha gitt. Et flertall av amerikanerne ønsket at den republikansk-kontrollerte kongressen skulle motsette seg forliket, ifølgeen CNN-måling i slutten av juli 2015. En annen meningsmåling fra Public Policy Polling på omtrent samme tidspunkt fant imidlertid at 54 prosent av amerikanerne støttet avtalen og bare 38 prosent var imot den. En folkeavstemning kunne gått begge veier.
Publikum er tross alt ustadig, som det nylig viste seg igjen i Colombia.
Denne helgen gikk velgerne i det landet til valgurnene for å avgjøre skjebnen til en fredsavtale for å avslutte et halvt århundres konflikt med venstreorienterte geriljaer i Colombias revolusjonære væpnede styrker (FARC). Colombias president Juan Manuel Santos gamblet sin politiske karriere på den siste runden med fredsforhandlinger, som tok nesten seks år. I et dyktig politisk trekk bestemte han seg for å sørge for at den colombianske offentligheten aksepterte dette viktige skrittet fremover for landet. Ifølge meningsmålinger i september, velgere favoriserte avtalen med en komfortabel bred margin på to til én.
Men på søndag fikk «nei»-stemmen 50.21 prosent, noe som bare gikk ut av de 49.78 prosentene som stemte «ja».
Det er ikke første gang velgere har veid inn i utenrikspolitiske saker de siste månedene på måter som har forvirret både meningsmålere og eksperter. Tilbake i juni bestemte britiske velgere seg, mot all forventning, å trekke landet ut av EU. Kort tid før det, nederlandske velgere avviste en EU-handelsavtale med Ukraina.
Og denne helgen sa ungarske velgere overveldende nei til en EU-plan for å gjenbosette flyktninger mer rettferdig over hele kontinentet. Selv om 98 prosent av de som stemte faktisk avviste EU-initiativet, klarte ikke folkeavstemningen å tiltrekke seg tilstrekkelig antall til å gjøre det gyldig. I stedet for å signalisere deres pro-EU eller pro-immigrant følelser, ble mange mennesker rett og slett hjemme.
Det er både prinsipielt og pragmatisk å argumentere for at folk skal få stemme i saker som direkte berører dem. Når det gjelder den colombianske fredsavtalen, kan betydelig motstand mot en avtale presset gjennom ovenfra gjenopplive de underliggende konfliktene som holdt borgerkrigen oppe så lenge. Det var tross alt det som skjedde med tidligere forsøk, slik som avtalen fra 1985 om å bringe geriljaen inn i det politiske systemet.
På den annen side er Storbritannia, Ungarn og Colombia representative demokratier, ikke direkte demokratier. Fordi myndighetenes oppgaver er mange og varierte, velger vi personer til å representere våre synspunkter når de utfører pliktene til sitt embete. Folkeavstemningen, i hvert fall i USA, fungerer som en sjekk på våre representanter hvis de unnslipper sitt ansvar.
Men i tilfellene av Brexit, den colombianske fredsavtalen og ungarsk immigrasjon, sponset regjeringene folkeavstemningene. De var ikke kontroll av makt, men appeller om legitimitet.
I alle tre tilfellene var forhandlingene som førte til de aktuelle avtalene lange og kompliserte. De krevde nøye kompromisser og full forståelse for risikoen for å mislykkes. Å stille dem til folkeavstemninger var det politiske motsvaret til å be leserne om å giKrig og fred en enkel tommel opp eller ned basert på å lese teksten på baksiden eller, enda verre, vurderingene på Amazon. "Velgere må ta sine beslutninger med relativt lite informasjon, og tvinge dem til å stole på politiske meldinger - som setter makten i hendene på politiske eliter i stedet for velgernes," skriver Amanda Taub og Max Fisher in The New York Times.
Gitt utfallet av disse tre folkeavstemningene, bør vi revurdere måten velgerne veier direkte inn i spørsmål om nasjonal sikkerhet og internasjonale relasjoner?
Fred v. Rettferdighet
Avtalen som ble utarbeidet mellom den colombianske regjeringen og FARC var så detaljert at den til og med spesifiserte hva som ville skje med alle våpnene som geriljaen skulle levere inn innen 180 dager etter undertegnelsen av avtalen. Etter planen skulle de smeltes ned og gjøres om til tre monumenter som skal plasseres i Colombia, i New York ved FNs hovedkvarter og på Cuba hvor forhandlingene fant sted.
Disse monumentene av metall var det minst kontroversielle elementet i et dokument som har skapt heftig partipolitisk debatt i Colombia. Opposisjonen mot avtalen, ledet av tidligere president Alvaro Uribe, fokuserte på tre hovedkomponenter: overgangsrettferdighet, politisk representasjon og bygdeutvikling. I demobiliseringsprosessen ville det store flertallet av geriljaen bli amnestiert og berettiget til utbetalinger for å hjelpe dem med å gå over til sivilt liv. FARC ville bli et politisk parti med en garantert blokk på fem seter i både Senatet og Representantenes hus ved de neste to valgene i 2018 og 2022. Investeringer ville strømme til bønder for å overtale dem til å slutte å dyrke lukrative narkotika. Kompensasjon ville også være tilgjengelig for de som ble tvunget fra landet deres av opprørerne.
Avtalen handler ikke bare om å gå videre. Det handler om å reintegrere et land som lenge har vært delt mellom en urban elite og de fattige på landsbygda. I følge en klokt stykke in New York Times:
Rodrigo Uprimny, professor ved National University og medlem av Dejusticia, et juridisk forskningsinstitutt, sa at Colombia manglet en nasjonal identitet på grunn av geografi, sterke regionale identiteter og fraværet av en moderne grunnleggende myte.
"Vi trenger en myte som ikke er aggressiv, men demokratisk," sa han. "Og ingenting er bedre enn en fredsavtale oppnådd ikke gjennom militær triumf, men som et resultat av dialog og forhandlinger."
En nasjonal myte kan selvsagt bare fungere på denne måten hvis befolkningen abonnerer på den. Resultatene av den nylige folkeavstemningen avslører at landet fortsatt er for splittet til og med til å bli enige om å være uenig.
For en kampstyrke som ikke led et klart nederlag på slagmarken, var vilkårene i avtalen vanskelige for FARC å svelge. Det var ikke å få noe ut av fredsavtalen som kunne utgjøre en klar seier på noen av sakene som drev frem kampen i utgangspunktet. Det ville ikke være noen maktdelingsordning, langt mindre en revolusjonerende transformasjon av systemet. FARC ville ikke kontrollere noe territorium eller lede noen institusjoner. Det ville heller ikke bli noen radikal jordreform for å omfordele storgodseiernes eiendom til de fattige og jordløse. Riktignok ville avtalen opprette et landfond, som de jordløse kunne få tilgang til. Men fondet ville bare inneholde uavhentede eiendommer og eiendommer som er ervervet ulovlig.
Når det gjelder spørsmålet om overgangsrettferdighet, kunne imidlertid FARC-krigere i det minste unngå fengsling. Kommentarer har nullstilt dette spørsmålet som stikkpunktet i avtalen. Et snaut flertall av colombianske velgere ønsket rett og slett ikke å tilgi en geriljastyrke som var ansvarlig for så mye drap og kaos gjennom årene.
Likevel unnlater de fleste analyser av avtalen å påpeke at de samme milde vilkårene vil gjelde både for geriljaen og de høyreorienterte paramilitærene og regjeringen som var ansvarlig for en god del av grusomhetene. Som Human Rights Watch påpeker:
Avtalen sier kategorisk at gjerningsmenn som tilstår grusomheter vil bli fritatt ikke bare fra fengsel eller fengsel, men også fra enhver "tilsvarende" form for forvaring. De vil i stedet bli gjenstand for «sanksjoner» som har en «gjenopprettende og reparerende funksjon» - i motsetning til en straffende - og innebærer å gjennomføre «prosjekter» for å hjelpe ofre for konflikten.
Det er ingen "krigsforbrytelser"-unntak i avtalen (selv om gjerningsmenn som ikke tilstår og blir funnet skyldige kan risikere betydelig fengselsstraff). For de mange ofrene på begge sider av konflikten var prisen på fred høy. Men representantene for ofregruppene i forhandlingene var villige til å betale den prisen. bemerker Christian Science Monitor:
Under samtalene var ofregrupper ved bordet og var nøkkelen til å sette en tone av anger på begge sider, og deretter gå inn for en rettferdighetsmetode. Til regjeringens overraskelse var ofrene mer interessert i å avslutte krigen, lære sannheten om sine tapte familiemedlemmer og få erstatning enn i å ilegge strenge straffer mot de som er involvert i vold.
Uribe, hvis far hadde dødd i hendene på FARC, hadde ingenting av dette. Han brukte spørsmålet om strafferettspleie for å samle publikum mot avtalen, men til slutt var han mer interessert i å forsvare forankrede interesser. Oligarkene hvis interesser Uribe så lidenskapelig representerte mens han var i embetet, ønsker ikke å se engang beskjedne landreformer. De ønsker heller ikke å se rekkene til den parlamentariske venstresiden svulmet opp av en tilstrømning av eks-geriljavelgere. Oligarkene ønsker ikke integrering. De vil ha eliminering.
"Personifiseringen av den 'harde tilnærmingen' til geriljaen, Uribes ideelle tablå ville være total eliminering av venstreorienterte geriljaer, uten å bli hørt eller vurdert i fabrikasjonen av et nytt land." skriver Juan Sebastian Chavarro fra Council on Hemispheric Affairs. "En sann alliert av Washington, og en representant for velstående grunneiere, hans radikale tilnærming og åpenbare ubehag med inkluderende sosiale reformer burde ikke være overraskende."
Ingen er helt klar over hva som skjer videre i Colombia. Både president Santos og lederen av FARC, Rodrigo Londoño Echeverri, har lovet å holde våpenhvilen og fortsette arbeidet mot en fredelig løsning. Geriljaen har allerede begynt den gradvise prosessen med reintegrering, holdt familiegjenforeninger og planlegger enestående intervjuer med pressen. Santos har parlamentarisk flertall, og det er fortsatt mye god vilje knyttet til forhandlingsprosessen. Kanskje alt som skal til for å redde avtalen er en mye bedre kom-ut-av-stemmen-kampanje og noen få justeringer av enighet for å få støtte fra de mer fornuftige elementene i opposisjonen.
Ungarerne, med sin folkeavstemningsprosess, hadde god fornuft til å kreve 50 prosent valgdeltakelse for å gjøre avgjørelsen gyldig (selv om regjeringen har besluttet å endre grunnloven for å hindre EU). I Colombia var valgdeltakelsen rundt 38 prosent, og likevel var det nok til å nøste opp det nøye konstruerte settet med kompromisser. Ingen tvil om at det er titusenvis av pro-deal colombianere som er dypt opprørt over seg selv fordi de ikke gidder å gå til valgurnene.
Demokratiets feil
Generelt sett er jeg ikke begeistret for ideen om at "eksperter" bestemmer alle saker om nasjonal sikkerhet, bare fordi den gjennomsnittlige personen er uvitende om detaljene, innsatsen og konsekvensene av den relevante politikken. Se på krigen i Irak. Den politiske eliten, med noen få unntak, støttet USAs intervensjon. De tok åpenbart feil.
Men det var også flertallet av amerikanerne, over 60 prosent av dem støttet krigen like før intervensjonen i 2003. Visdom er en sjelden vare blant både ledere og ledet.
Demokrati er et politisk system. Det er ikke en feilsikker metode for å produsere de beste resultatene når det gjelder internasjonal fred og sikkerhet, optimal økonomisk ytelse eller etisk oppførsel. Avgjørelsene som tas i folkeavstemninger er bare så informerte som velgerne selv. Det samme gjelder representativt demokrati. Vi får virkelig de politikerne vi fortjener.
Noen saker er imidlertid rett og slett for viktige for full åpenhet eller fullt demokrati. Når det gjelder fredsforhandlinger, kan hemmelighold være en uunnværlig metode for å bygge tillit blant forhandlingspartene og gjøre gradvis fremskritt uten at journalister undergraver prosessen ved å lekke detaljene. Det samme gjelder demokratiet. Iran-avtalen forhindret det som ville ha vært en ødeleggende krig. Det var rett og slett en for viktig sak til å settes til en folkeavstemning (eller til og med en full avstemning i Senatet om en traktat).
I Colombia ble fredsavtalen utformet for å helbrede et splittet land. Så langt har det bare forankret den splittelsen ytterligere. Den beste delen av demokratiet er imidlertid dets evne til endring. Tilhengerne av fremskritt må ganske enkelt komme med en mer overbevisende sak – og det raskt. Det er en lærdom som amerikanere ville være lurt å følge når vi selv forbereder oss på å gå til valgurnene neste måned.
