av Catherine Killough, november 29, 2017, Lobe Log.
President Trump har gjennomgående forkynt forhandlingsprotokollen mellom Nord-Korea og USA. I sin tale for den sørkoreanske nasjonalforsamlingen, avledet han en konklusjon fra en sammensatt historie med hardt opptjente diplomatiske bragder: ”Det nordkoreanske regimet har fulgt sine nukleære og ballistiske missilprogrammer i tross for all sikkerhet, avtale og forpliktelse det har gjort. til USA og dets allierte. ”
Det er verken nytt eller uvanlig å berate Nord-Korea for sin ufullkomne forhandlingsrekord, men det har aldri vært farligere. I en serie tweets forrige måned diskrediterte Trump ikke bare tidligere diplomatiske anstrengelser for å «gjøre tåp av amerikanske forhandlere», men avsluttet også med alarmerende tvetydighet, "Beklager, bare en ting vil fungere!"
Hvis ikke diplomati, så høres den "en ting" ut som en militær streik, et alvorlig forslag som har gjenklang i hele Washingtons utenrikspolitiske etablering. Som Evan Osnos bemerket i sitt Artikkel for New Yorker"Er den politiske klassen som driver mot krig med Nord-Korea?" Ideen om en forebyggende krig har blitt så gjennomgripende at selv en tidligere sekretær for demokratisk statsråd tilsto, "hvis han var i regjeringen i dag, ville han støtte å angripe Nord-Korea, i orden for å forhindre at den setter i gang en streik mot Amerika. ”
For de som søker å forhindre en krig som kan resultere i millioner av skader på Korea-halvøya, er det ingen militære alternativer. Men for mange demokrater risikerer promotering av diplomati å signalisere svakhet. Overraskende nok får økonomiske tiltak som strekker seg mellom stridighet og ikke-krig, den bredeste bipartisanske støtten.
Gitt dette politiske miljøet er det avgjørende å korrigere den forvrengte historien i forhandlingene mellom USA og Nord-Korea - spesielt ettersom tendensen til å se samtaler som appeasement, eller behandle som innrømmelser, blir sterkere. Mye av det stammer fra måten kritikere har innrammet den første USA-ledede bilaterale avtalen med Nord-Korea og dens eventuelle kollaps.
Avtalen som frøs Nord-Koreas nukes
I 1994 var USA og Nord-Korea på randen av krig. Det var første gang det relativt ukjente regimet nord for 38th parallelt truet med å gå kjernefysisk. Etter å ha utvist alle internasjonale inspektører fra landet, forberedte Nord-Korea seg på å trekke ut seks bomber av plutonium i våpenklasse fra drivstoffstengene i sin Yongbyon-forskningsreaktor.
På det tidspunktet vurderte en nystilt president Bill Clinton å ta militære tiltak, inkludert en plan for å gjennomføre kirurgiske streik mot Nord-Koreas kjernefysiske anlegg. Mange av de øverste funksjonærene hans tvilte på at de kunne overtale nordkoreanerne fra å utvikle atomvåpen. Som assisterende forsvarsminister for internasjonal sikkerhet Ashton Carter sa, "Vi var på ingen måte sikre på at vi kunne snakke dem ut av å ta det skrittet."
Som tidligere forsvarsminister William Perry tilbakekaltrisikerte utfellingen av en annen Koreakrig tvang administrasjonen til å forfølge en diplomatisk vei. Et møte mellom tidligere president Jimmy Carter og den nordkoreanske lederen Kim Il Sung førte til alvorlige bilaterale samtaler som kulminerte med USA og Nord-Korea avtalt rammeverk 21, 1994, oktober.
I denne landemerkeavtalen ble Nord-Korea enige om å fryse og etter hvert demontere sine grafittmodererte reaktorer i bytte mot drivstoff og to spredningsresistente lettvannsreaktorer. Disse reaktorene kunne produsere kraft, men kunne praktisk talt ikke brukes til å lage atomvåpen.
I nesten et tiår opprettholdt USA en direkte, åpen kommunikasjonslinje med et paranoid og usikkert regime. Dette engasjementnivået gjorde det mulig for to motstandere å forplikte seg til en avtale med et betydelig, materielt resultat: Nord-Korea sluttet å produsere plutonium i åtte år. Som tidligere USAs ambassadør i Sør-Korea Thomas Hubbard konkluderte, det avtalte rammeverket "viste seg å være ufullkommen ... Men det forhindret Nord-Korea i å produsere så mange som 100 atomvåpen nå."
Dessverre blir disse prestasjonene overskygget av Agreed Framework's kollaps, der "kollaps" har blitt synonymt med "fiasko." Men for å si at avtalen mislyktes for snevert, definerer hvilken suksess realistisk kan innebære med et land som har like mye historisk bagasje som Nord-Korea. Dårlig medieomtale, inkludert unnlatelser av mangler på den amerikanske siden av avtalen, er delvis skylden. Men hawkiske konservative, som lenge har utnyttet avtalen som en varsom fortelling om liberal appeasement, er stort sett feil.
Både USA og Nord-Korea spilte en del i kollapsen av det avtalte rammeverket, men påstanden om at Nord-Korea jukset tilslører det faktum. Rett etter at Clinton-administrasjonen meglet avtalen, fikk republikanere kontroll over kongressen, noe som resulterte i "mangel på politisk vilje," ifølge sjefforhandler Robert Gallucci, og førte til betydelige forsinkelser i leveransen av USAs forpliktelser.
Kongressopposisjonen toppet seg igjen i 1998, blant anklager om at Nord skjulte et underjordisk kjernefysisk anlegg ved Kumchang-ri. I stedet for å ta en straffende tilnærming, formidlet Clinton-administrasjonen sine bekymringer direkte til nordkoreanerne, og forsøkte å berge avtalen, forhandlet frem en ny avtale som tillot USA regelmessige inspeksjoner av det mistenkte stedet, hvor de ikke klarte å finne bevis på atomaktivitet.
Denne diplomatiske tilnærmingen vedvarte selv da Nord-Koreas fremrykkende rakettprogram lød nye alarmer. Etter Nord-Koreas lansering av et langdistanset ballistisk rakett over Japan i 1998, oppgav Clinton-administrasjonen et lite team av eksperter i og utenfor regjeringen med en gjennomgang av Nord-Korea som ville omfatte målene som ble skissert i den avtalte rammeverket.
Tidligere forsvarsminister William Perry samarbeidet med regjeringene i Nord-Korea, Sør-Korea, Kina og Japan i det som ble kjent som Perry-prosessen. Flere forhandlingsrunder kulminerte med 1999 med en rapport som skisserte anbefalinger for USA om å fortsette en etterprøvbar suspensjon og eventuell demontering av Nordens atomvåpen- og langdistanse missilaktiviteter. På sin side fant politikkgjennomgangsteamet at USA må ta skritt for å møte Nordens sikkerhetsproblemer og etablere normale forbindelser.
Nord-Korea svarte positivt ved ikke bare å gå med på å fryse sin missiltesting under samtalens varighet, men også sende sin senior militære rådgiver til Washington for å diskutere detaljene i Perrys forslag med president Clinton. Statssekretær Madeleine Albright gjengjeldte besøket ved å reise til Pyongyang for et møte med Kim Jong Il senere samme måned.
Imidlertid momentum for hva tidligere spesialrådgiver for presidenten Wendy Sherman som heter et "fristende nært" forslag ble stoppet neste måned med valget av George W. Bush. Den gang uttalte statssekretær Colin Powell at Nord-Korea politikk ville fortsette der Clinton slapp, men Bush, som bestemte seg for å avbryte alle forhandlinger med Nord-Korea de neste to årene, tilsidesatte ham.
Bush-administrasjonen varet langt utenfor den diplomatiske kursen som Clinton-administrasjonen satte stor vekt på å opprettholde. Bush la Nord-Korea til sin triade av "ondskapens akse" -stater. Dick Cheney avviste diplomati for regimeskifte og hevdet: “Vi forhandler ikke med ondskap. Vi beseirer det. ”Da statssekretær for våpenkontroll John Bolton brukte etterretningsrapporter om et mistenkt hemmelig urananrikningsprogram for å drepe en avtale han aldri favoriserte. Med hans egne ord: "Dette var hammeren jeg hadde lett etter for å knuse det avtalte rammeverket."
Til slutt påsto Bush-administrasjonen at en nordkoreansk tjenestemann bekreftet eksistensen av det mistenkte urananrikningsprogrammet. Nord-Korea nektet innrømmelsen, noe som førte til frem og tilbake beskyldninger om at hver side var i strid med avtalen. I stedet for å arbeide for å overvinne den økende mistilliten, støttet USA ut av avtalen i 2002.
The Agreed Framework Redux
Bushs nektet å engasjere seg med Nord-Korea kom tilbake for å hjemsøke sin administrasjon i 2003. Nord-Korea gjenopptok raskt sitt plutonium-program og kunngjorde at det hadde et atomvåpen. Overbevist om behovet for å innlede forhandlinger på nytt, sluttet USA seg til Kina, Russland, Japan og Sør-Korea i Six Party Talks.
Flere runder med dialog førte til et gjennombrudd to år senere med den felles uttalelsen 2005, som lovet Norden å forlate “alle atomvåpen og eksisterende atomprogrammer.” Men ikke før hadde de seks partiene kunngjort avtalen enn det amerikanske finansministeriet frøs Nord-Korea eiendeler i Macau-banken, Banco Delta Asia.
For den nordkoreanske ledelsen var det en alvorlig krenkelse å kvele tilgangen til $ 25 millioner dollar i kapital og antydet at USA ikke seriøst på å gjøre en avtale. Selv de som jobber for administrasjonen, som sjefforhandlerambassadør Christopher Hill, så handlingen som et forsøk "å spore forhandlingene helt."
Uansett hva det amerikanske finansministeriet hadde til hensikt, hadde frysningen effekt av å løslate år med hardt opptjente fremskritt for å gjenoppbygge tillit. Nord-Korea tok gjengjeldelse i 2006 ved ikke bare å prøvefyring av åtte missiler, men også detonere det første atomvåpenet.
USA berget bare knapt forhandlingene ved å løfte frysen og fjerne Nord-Korea fra listen over statlige sponsorer for terrorisme i 2007. Til gjengjeld gjeninnsatte Nord-Korea kjernefysiske inspektører og deaktiverte Yongbyon-reaktoren sin, og eksploderte kjøletårnet i en dramatisk TV-hendelse. Men nok skade hadde blitt gjort til at da det oppstod nye konflikter om verifikasjonstiltak, landet Six Party Talks på en dødstid og klarte ikke å gå over i sluttfasen med å avvikle Nord-Koreas atomvåpenprogram.
Begrensningene i strategisk tålmodighet
I likhet med administrasjonen før ham, var president Obama trege med å megle forhandlinger med Nord-Korea. Selv om Obama klargjorde fra begynnelsen av at han ville ta en prodiplomati-tilnærming og "strekke en hånd" til de regimene som "var villige til å rense knyttneven din", falt Nord-Korea lavt på listen over utenrikspolitiske prioriteringer.
I stedet sto en politikk med "strategisk tålmodighet" for enhver målrettet innsats for å bringe Nord-Korea tilbake til forhandlingsbordet. Selv om døren for samtaler forble teknisk åpen, fulgte USA sanksjoner og pressekampanjer, ikke ulikt Trump-administrasjonens nåværende holdning. Nord-Korea fyrte tilbake sin del av provokasjonene, inkludert en andre atomprøve og to dødelige trefninger på grensen til Sør-Korea.
Det var ikke før 2011 at Obama-administrasjonen startet på nytt denuclearization-samtalene. Etter en kort hikke etter Kim Jong Ils død kunngjorde de to landene en "Leap Day" -avtale i februar 2012. Nord-Korea gikk med på et moratorium for sine langdistanse missil- og kjernefysiske tester i bytte mot 240,000 metriske tonn mathjelp.
Seksten dager senere kunngjorde Nord-Korea planene om å sette en satellitt ut i verdensrommet. USA holdt fast i at en slik lansering ville bryte vilkårene i avtalen, mens Nord-Korea hevdet, "Satellittoppskytningen er ikke inkludert i raketten for lang rekkevidde" og fortsatte med planene.
Administrasjonen utrangerte umiddelbart avtalen, et forvirrende trekk gitt tidligere amerikanske anstrengelser for å adressere risikoen for missilteknologier med dobbelt bruk. For eksempel nektet USA i flere tiår sørkoreanske forespørsler om å utvide rekkevidden til sine ballistiske missiler av frykt for at det ville starte et regionalt våpenløp. Midt i økende press nådde USA en avtale i 2001 som utvidet omfanget av Sør-Koreas missilaktiviteter, mens de inkluderte spesifikke begrensninger i sitt romskytingsprogram, for eksempel den uttrykte bruken av flytende drivstoff.
I stedet for å revidere avtalen for å tydeligere skille hva som er akseptabelt med tanke på en satellitt- eller rakettoppskyting, lot USA forhandlingene med Nord-Korea nok en gang falle for veien.
Det eneste alternativet
Hvis Bush hadde holdt avtalt rammeverk, hvis hardlinere ikke hadde sabotert Six Party Talks, og hvis Obama hadde avklart vilkårene for Leap Day-avtalen, kan Nord-Korea kanskje ikke være det kjernefysiske marerittet som griper USA og dets allierte i dag.
Men brutte løfter og brente broer er ingen unnskyldning for å forlate diplomatiet. Det er mange leksjoner i sprekkene til en ujevn forhandlingsrekord som er verdt å hente ut, inkludert behovet for å møte Nord-Koreas sikkerhetsmessige problemer og den viktige viktigheten av USAs interagency-koordinering.
Det er fortsatt en åpning for kompromiss med Nord-Korea, men Trump truer med å lukke det hver gang han undervurderer verdien av forhandlinger. Som enhver president siden Clinton etter hvert har forstått, må alternativ diplomatisk alternativ utforskes til fulle hvis alternativet med Nord-Korea er krig. Millioner av liv henger i balansen.
Catherine Killough er Roger L. Hale Fellow ved Plowshares Fund, en global sikkerhetsstiftelse. Hun fikk sin MA i asiatiske studier fra School of Foreign Service ved Georgetown University. Følg med på Twitter @catkillough. Foto: Jimmy Carter og Kim Il Sung.
