oleh Catherine Killough, November 29, 2017, Log Lobe.
Presiden Trump secara konsisten salah mengartikan catatan negosiasi antara Korea Utara dan Amerika Serikat. Dalam pidatonya di hadapan Majelis Nasional Korea Selatan, ia memperoleh satu kesimpulan dari sejarah kompleks pencapaian diplomatik yang diperoleh dengan susah payah: “Rezim Korea Utara telah mengejar program rudal nuklir dan balistiknya yang bertentangan dengan setiap jaminan, perjanjian, dan komitmen yang telah dibuatnya. ke Amerika Serikat dan sekutunya. "
Bukanlah baru atau tidak biasa mencaci-maki Korea Utara karena catatan negosiasinya yang tidak sempurna, tetapi tidak pernah lebih berbahaya. Dalam serangkaian tweet bulan lalu, Trump tidak hanya mendiskreditkan upaya diplomatik masa lalu untuk "membodohi negosiator AS," tetapi juga menyimpulkan dengan ambiguitas yang mengkhawatirkan, "Maaf, hanya satu hal yang akan berhasil!"
Jika bukan diplomasi, maka "satu hal" itu terdengar seperti serangan militer, sebuah proposal serius yang telah bergema di seluruh pembentukan kebijakan luar negeri Washington. Seperti yang dicatat Evan Osnos dalam bukunya artikel untuk New Yorker, "Apakah Kelas Politik Melayang Menuju Perang dengan Korea Utara?" Gagasan perang preventif telah menjadi begitu meresap sehingga bahkan seorang mantan Sekretaris Kabinet Demokrat mengaku, "jika dia berada di pemerintahan hari ini dia akan mendukung serangan menyerang Korea Utara, dalam rangka untuk mencegahnya meluncurkan serangan ke Amerika. "
Bagi mereka yang ingin mencegah perang yang dapat mengakibatkan jutaan korban di Semenanjung Korea, tidak ada opsi militer. Tetapi bagi banyak Demokrat, mempromosikan diplomasi berisiko menandakan kelemahan. Tidak mengherankan, langkah-langkah ekonomi yang mengangkangi batas antara menjadi hukuman dan tidak berperang menerima dukungan bipartisan terluas.
Mengingat lingkungan politik ini, mengoreksi sejarah yang terdistorsi pada negosiasi AS-Korea Utara sangat penting — terutama karena kecenderungan untuk melihat pembicaraan sebagai peredaan, atau kesepakatan sebagai konsesi, tumbuh lebih kuat. Banyak dari itu berasal dari cara para kritikus membingkai perjanjian bilateral pertama yang dipimpin AS dengan Korea Utara dan akhirnya runtuh.
Kesepakatan yang Membekukan Nukes Korea Utara
Di 1994, Amerika Serikat dan Korea Utara berada di ambang perang. Ini adalah pertama kalinya rezim yang relatif tidak dikenal di utara 38th paralelnya mengancam akan nuklir. Setelah mengusir semua inspektur internasional dari negara itu, Korea Utara bersiap untuk mengekstraksi plutonium tingkat senjata enam bom dari batang bahan bakar di reaktor riset Yongbyon.
Pada saat itu, Presiden Bill Clinton yang berwajah segar mempertimbangkan untuk mengambil tindakan militer, termasuk rencana untuk melakukan serangan bedah pada fasilitas nuklir Korea Utara. Banyak pejabat puncaknya ragu bahwa mereka dapat membujuk Korea Utara untuk mengembangkan senjata nuklir. Sebagai Asisten Sekretaris Pertahanan untuk Keamanan Internasional Ashton Carter tersebut"Kami tidak yakin bahwa kami dapat membujuk mereka untuk tidak mengambil langkah itu."
Namun, sebagai mantan Menteri Pertahanan William Perry ingat, risiko memicu Perang Korea kedua memaksa pemerintah untuk menempuh jalur diplomatik. Sebuah pertemuan antara mantan Presiden Jimmy Carter dan pemimpin Korea Utara Kim Il Sung menghasilkan pembicaraan bilateral serius yang memuncak dengan Kerangka Kerja yang Disetujui AS-Korea Utara pada Oktober 21, 1994.
Dalam kesepakatan penting ini, Korea Utara sepakat untuk membekukan dan akhirnya membongkar reaktor yang dimoderasi grafitnya dengan imbalan bahan bakar dan dua reaktor air ringan yang tahan proliferasi. Reaktor ini dapat menghasilkan tenaga, tetapi secara praktis tidak dapat digunakan untuk membuat senjata nuklir.
Selama hampir satu dekade, Amerika Serikat mempertahankan jalur komunikasi langsung dan terbuka dengan rezim paranoid dan tidak aman. Tingkat keterlibatan itu memungkinkan dua musuh untuk berkomitmen pada kesepakatan dengan hasil material yang signifikan: Korea Utara berhenti memproduksi plutonium selama delapan tahun. Sebagai mantan Duta Besar AS untuk Korea Selatan Thomas Hubbard Disimpulkan, Kerangka Kerja yang Disetujui "terbukti tidak sempurna ... Tapi itu mencegah Korea Utara memproduksi sebanyak-banyaknya senjata nuklir 100 sekarang."
Sayangnya, pencapaian ini dibayangi oleh keruntuhan Kerangka Kerja yang Disetujui, di mana "keruntuhan" telah menjadi identik dengan "kegagalan." Namun untuk mengatakan kesepakatan itu gagal terlalu sempit mendefinisikan apa yang secara realistis dapat diraih dari keberhasilan dengan negara yang membawa beban historis sebanyak Korea Utara. Liputan media yang buruk, termasuk penghilangan kekurangan di pihak AS dari kesepakatan itu, sebagian harus disalahkan. Tetapi kaum konservatif hawkish, yang telah lama mengeksploitasi perjanjian tersebut sebagai sebuah kisah peringatan tentang peredaan liberal, sebagian besar salah.
Baik Amerika Serikat dan Korea Utara berperan dalam keruntuhan Kerangka Kerja yang Disetujui, tetapi pernyataan bahwa Korea Utara curang menipu fakta itu. Segera setelah pemerintahan Clinton memperantarai kesepakatan itu, Partai Republik memperoleh kendali atas Kongres, yang mengakibatkan "kurangnya kemauan politik," Menurut kepala negosiator Robert Gallucci, dan menyebabkan keterlambatan signifikan dalam pengiriman kewajiban AS.
Oposisi kongres memuncak lagi di 1998 di tengah tuduhan bahwa Korea Utara menyembunyikan fasilitas nuklir bawah tanah di Kumchang-ri. Alih-alih mengambil pendekatan hukuman, pemerintahan Clinton mengkomunikasikan keprihatinannya langsung ke Korea Utara dan, berusaha untuk menyelamatkan perjanjian itu, menegosiasikan kesepakatan baru yang memungkinkan Amerika Serikat melakukan inspeksi berkala terhadap situs yang diduga, di mana ia gagal menemukan bukti adanya aktivitas nuklir.
Pendekatan diplomatik ini bertahan bahkan ketika program rudal Korea Utara yang maju membunyikan alarm baru. Setelah Korea Utara meluncurkan rudal balistik jarak jauh atas Jepang di 1998, pemerintahan Clinton menugaskan sebuah tim kecil ahli pemerintah dalam dan luar dengan Tinjauan Kebijakan Korea Utara yang akan mencakup tujuan yang diuraikan dalam Kerangka Kerja yang Disetujui.
Mantan Sekretaris Pertahanan William Perry bekerja sama dengan pemerintah Korea Utara, Korea Selatan, Cina, dan Jepang dalam apa yang kemudian dikenal sebagai Proses Perry. Beberapa putaran negosiasi mencapai puncaknya di 1999 dengan sebuah laporan yang menguraikan rekomendasi bagi Amerika Serikat untuk mengejar penangguhan yang dapat diverifikasi dan akhirnya pembongkaran kegiatan nuklir dan rudal jarak jauh Korea Utara. Pada gilirannya, tim peninjau kebijakan menemukan bahwa Amerika Serikat harus mengambil langkah-langkah untuk mengatasi masalah keamanan Korea Utara dan menjalin hubungan normal.
Korea Utara merespons secara positif dengan tidak hanya setuju untuk membekukan pengujian misilnya selama pembicaraan, tetapi juga mengirim penasihat militer seniornya ke Washington untuk membahas rincian proposal Perry dengan Presiden Clinton. Menteri Luar Negeri Madeleine Albright membalas kunjungan itu dengan melakukan perjalanan ke Pyongyang untuk pertemuan dengan Kim Jong Il akhir bulan itu.
Namun, momentum itulah yang menjadi Penasihat Khusus mantan Presiden Wendy Sherman bernama proposal yang “sangat menggoda” terhenti bulan berikutnya dengan pemilihan George W. Bush. Kemudian Sekretaris Negara Colin Powell menyatakan bahwa kebijakan Korea Utara akan terus berlanjut di mana Clinton berhenti, tetapi Bush, yang memutuskan untuk membatalkan semua negosiasi dengan Korea Utara untuk dua tahun ke depan, menolaknya.
Pemerintahan Bush membelok jauh dari jalur diplomatik yang dengan susah payah dipertahankan oleh pemerintahan Clinton. Bush menambahkan Korea Utara ke dalam triadnya tentang negara-negara "poros kejahatan". Dick Cheney menolak diplomasi untuk perubahan rezim, dengan menyatakan, “Kami tidak bernegosiasi dengan kejahatan. Kami mengalahkannya. ”Kemudian-Wakil Sekretaris Negara untuk Pengendalian Senjata John Bolton menggunakan laporan intelijen tentang program pengayaan uranium rahasia yang dicurigai untuk membunuh kesepakatan yang tidak pernah ia sukai. Dalam kata-katanya sendiri, "Ini adalah palu yang saya cari untuk menghancurkan Framework yang Disetujui."
Pada akhirnya, pemerintahan Bush menuduh bahwa seorang pejabat Korea Utara mengkonfirmasi keberadaan program pengayaan uranium yang dicurigai. Korea Utara membantah pengakuan itu, yang mengarah pada tuduhan bolak-balik bahwa masing-masing pihak melanggar kesepakatan. Alih-alih bekerja untuk mengatasi ketidakpercayaan yang meningkat, Amerika Serikat mundur dari kesepakatan di 2002.
Kerangka Kerja yang Setuju Redux
Penolakan Bush untuk terlibat dengan Korea Utara kembali menghantui pemerintahannya di 2003. Korea Utara dengan cepat melanjutkan program plutoniumnya dan mengumumkan bahwa ia memiliki senjata nuklir. Yakin akan perlunya memasuki kembali perundingan, Amerika Serikat bergabung dengan China, Rusia, Jepang, dan Korea Selatan dalam Six Party Talks.
Beberapa putaran dialog menghasilkan terobosan dua tahun kemudian dengan Pernyataan Bersama 2005, yang berjanji Korut untuk meninggalkan "semua senjata nuklir dan program nuklir yang ada." Namun, tidak lama setelah keenam partai mengumumkan perjanjian itu, Departemen Keuangan AS membekukan Korea Utara. aset di bank Makau, Banco Delta Asia.
Bagi para pemimpin Korea Utara, menghalangi akses mereka ke modal $ 25 juta adalah pelanggaran berat dan menyatakan bahwa Amerika Serikat tidak serius membuat kesepakatan. Bahkan mereka yang bekerja untuk administrasi, seperti kepala negosiator Duta Besar Christopher Hill, melihat tindakan itu sebagai upaya "untuk mengalihkan negosiasi sepenuhnya."
Apa pun niat Departemen Keuangan AS, pembekuan itu memiliki efek mengungkap kemajuan yang diperoleh selama bertahun-tahun untuk membangun kembali kepercayaan. Korea Utara membalas di 2006 dengan tidak hanya menembakkan delapan rudal, tetapi juga meledakkan perangkat nuklir pertamanya.
Amerika Serikat baru saja menyelamatkan negosiasi dengan mengangkat pembekuan dan mengeluarkan Korea Utara dari daftar Sponsor Negara Terorisme di 2007. Sebagai imbalannya, Korea Utara menerima kembali inspektur nuklir dan melumpuhkan reaktor Yongbyon, meledakkan menara pendingin dalam sebuah acara televisi yang dramatis. Tetapi cukup banyak kerusakan yang telah dilakukan sehingga pada saat perselisihan baru muncul atas langkah-langkah verifikasi, Six Party Talks mendarat di jalan buntu dan gagal bergerak ke tahap akhir pembongkaran program senjata nuklir Korea Utara.
Keterbatasan Kesabaran Strategis
Seperti pemerintahan sebelumnya, Presiden Obama lambat untuk menengahi negosiasi dengan Korea Utara. Meskipun Obama telah menjelaskan sejak awal bahwa dia akan mengambil pendekatan pro-diplomasi dan "mengulurkan tangan" kepada rezim-rezim itu "bersedia untuk mengepalkan tinju Anda," Korea Utara jatuh rendah pada daftar prioritas kebijakan luar negerinya.
Sebaliknya, kebijakan "kesabaran strategis" berdiri untuk setiap upaya yang ditargetkan untuk membawa Korea Utara kembali ke meja perundingan. Meskipun pintu untuk pembicaraan tetap terbuka secara teknis, Amerika Serikat mengejar sanksi dan kampanye tekanan yang tidak berbeda dengan postur pemerintahan Trump saat ini. Korea Utara membalas provokasi, termasuk uji coba nuklir kedua dan dua pertempuran mematikan di perbatasannya dengan Korea Selatan.
Tidak sampai 2011 bahwa pemerintahan Obama memulai kembali pembicaraan denuklirisasi. Setelah cegukan singkat setelah kematian Kim Jong Il, kedua negara mengumumkan kesepakatan "Leap Day" pada Februari 2012. Korea Utara menyetujui moratorium uji coba rudal dan nuklir jangka panjangnya dengan imbalan 240,000 metrik ton bantuan makanan.
Enam belas hari kemudian, Korea Utara mengumumkan rencananya untuk meluncurkan satelit ke luar angkasa. Amerika Serikat berpegang pada pandangan bahwa peluncuran seperti itu akan melanggar ketentuan perjanjian, sementara Korea Utara diklaim, "Peluncuran satelit tidak termasuk dalam peluncuran rudal jarak jauh" dan melanjutkan rencananya.
Pemerintah segera membatalkan perjanjian itu, sebuah langkah membingungkan yang diberikan upaya AS di masa lalu untuk mengatasi risiko teknologi rudal sekali pakai. Sebagai contoh, selama beberapa dekade Amerika Serikat menolak permintaan Korea Selatan untuk memperluas jangkauan rudal balistik mereka karena takut akan memulai perlombaan senjata regional. Di tengah tekanan yang meningkat, Amerika Serikat mencapai kesepakatan di 2001 yang memperluas ruang lingkup kegiatan rudal Korea Selatan sambil memasukkan kendala spesifik pada program peluncuran ruang angkasa, seperti penggunaan bahan bakar cair.
Alih-alih meninjau kembali kesepakatan untuk lebih jelas membedakan apa yang dapat diterima dalam hal peluncuran satelit atau rudal, Amerika Serikat membiarkan negosiasi dengan Korea Utara, sekali lagi, jatuh ke pinggir jalan.
Satu-satunya Opsi
Jika Bush mempertahankan Kerangka Kerja yang Disetujui, jika garis keras tidak menyabotase Perundingan Enam Pihak, dan jika Obama telah mengklarifikasi ketentuan-ketentuan perjanjian Hari Kabisat, Korea Utara mungkin bukan mimpi buruk nuklir yang mencengkeram Amerika Serikat dan sekutunya hari ini.
Namun janji yang patah dan jembatan yang terbakar bukan alasan untuk meninggalkan diplomasi. Ada banyak pelajaran di dalam celah-celah catatan negosiasi yang tidak merata yang layak digali, termasuk kebutuhan untuk mengatasi masalah keamanan Korea Utara secara langsung dan pentingnya koordinasi antarlembaga AS.
Masih ada celah untuk berkompromi dengan Korea Utara, tetapi Trump mengancam akan menutupnya setiap kali dia meremehkan nilai negosiasi. Karena setiap presiden sejak Clinton akhirnya memahami, jika alternatif dengan Korea Utara adalah perang, setiap opsi diplomatik harus dieksplorasi sepenuhnya. Jutaan orang menggantung dalam keseimbangan.
Catherine Killough adalah Roger L. Hale Fellow di Plowshares Fund, sebuah yayasan keamanan global. Dia mendapatkan gelar MA dalam Studi Asia dari School of Foreign Service di Georgetown University. Ikuti di Twitter @catkillough. Foto: Jimmy Carter dan Kim Il Sung.
